Голові Національної комісії, що здійснює державне регулювання
у сферах електронних комунікацій, радіочастотного
спектра та надання послуг поштового зв’язку
ЖИВОТОВСЬКОМУ О.М.
Вих. № 50
від 09.05.2025
Щодо проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України
щодо посилення незалежності Національної комісії, що здійснює державне
регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра
та надання послуг поштового зв’язку» (далі – проект Закону)
Шановний Олександре Миколайовичу!
Інтернет Асоціація України (ІнАУ) висловлює Вам свою повагу та за результатом обговорення проекту Закону, яке відбулось 05.05.2025, а також опрацювання Таблиці результатів розгляду пропозицій та зауважень до проекту Закону і розрахунків внеску на регулювання та потреби у фінансуванні НКЕК надаємо додаткову інформацію з метою її розгляду та врахування.
Щодо загальних пропозицій.
1. Зазначимо, що загальна теза НКЕК в обґрунтування положень проекту Закону, що переважною і кращою практикою фінансування регуляторних органів у сфері електронних комунікацій в ЄС є внески учасників ринку, а також прив’язка необхідності впровадження такої моделі в Україні до зобов’язань інтеграції України до ЄС і Єдиного цифрового ринку ЄС не підтверджуєтьтся і не відповідає дійсності. У листі ІнАУ до НКЕК № 25 від 17.03.2025 щодо пропозицій до проекту Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення незалежності НКЕК» (https://inau.ua/document/lyst-no-25-vid-17032025-nkek-shchodo-propozytsiy-do-proektu-zakonu-pro-vnesennya-zmin-do) ми наводили приклади фінансування регуляторів в деяких країнах ЄС з посиланнями на відповідні закони цих країн. В ЄС існують різні моделі фінансування, які загалом не залежать від економічного розвитку країн, а переважною моделлю фінансування є або змішана модель, або фінансування з державного бюджету.
2. Необхідність кратного збільшення фінансування НКЕК (в 2,5 рази – з 199 млн 767,5 тис. грн відповідно до Державного бюджету України на 2025 р. до 500 млн грн на 2026 р. відповідно до проєкту кошторису, наданого учасникам наради 05.05.2025) видається необгрунтованим, особливо з урахуванням воєнних реалій. Навпаки, зменшення чисельності населення України, кількості споживачів і постачальників послуг електронних комунікацій, а також нові можливості використання штучного інтелекту об’єктивно вимагають зменшення витрат на органи державного управління, регуляторного навантаження на галузь, скорочення функцій і персоналу галузевого Регулятора і відповідно бюджетних витрат на його діяльність. Зазначимо, що штатна чисельність регуляторів в країнах ЄС складає зазвичай від кількох десятків до сотень працівників, і при цьому у ряді країн ЄС єдиний регулятор відповідає за ринки електроенергії, газу, телекомунікацій, поштових послуг, залізничного транспорту, а подекуди також за кібербезпеку (в Україні ці функції покладаються принаймні на 6-7 різних державних органів зі загальним штатом у тисячі осіб).
Відтак, потрібна узагальнена інформація з відповідями принаймні на основні питання щодо формування, утримання та функцій регуляторних органів у країнах ЄС, щоб можна було впевнено стверджувати, що формування бюджету національного регуляторного органу та його витрати відбуватимуться за демократичними європейськими стандартами.
3. З огляду на значний інтерес європейських інституцій до унікального українського досвіду у забезпеченні сталості ринку електронних комунікацій, видається доцільним не приймати беззаперечно та імплементувати в Україні прийняті в ЄС норми, часом неефективні та забюрократизовані, а, як країні-кандидату у члени ЄС долучатись до процесів вдосконалення політики ЄС в сфері електронних комунікацій, пропонувати скасування на рівні ЄС намірних регуляторних механізмів в сфері електронних комунікацій з урахуванням передового українського досвіду, перегляд надлишкових регуляторних механізмів, які не регулюють обмежений ресурс або які безпосередньо не впливають на безпеку об'єктів критичної інфраструктури. Це може бути реалізовано, зокрема, в рамках діяльності в Органі європейських регуляторів електронних комунікацій (BEREC), де НКЕК отримала статус члена-спостерігача. Така робота може мати результатом, приміром, скасування надмірної європейської вимоги щодо проведення моніторингу якості електронних комунікаційних послуг і скасування на нормативному рівні впровадження з 2026 року обов’язку оператораів проводити вимірювання показників якості – вимоги, яка абсолютно зайва в умовах висококонкурентного українського телеком-ринку. Бонусом стане також економія прописаних у проєкті кошторисі Регулятора 40,5 млн грн.
4. Викликає сумнів також наявність у НКЕК повноважень ініціювати та самостійно розробляти проекти законів згідно його функцій та повноважень, адже у п.2 ч.4 ст.4 Закону є лише повноваження щодо внесення пропозицій до центральних органів виконавчої влади у сферах електронних комунікацій та радіочастотного спектра, надання послуг поштового зв’язку, інших органів державної влади щодо формування державної політики, проектів законів та інших нормативно-правових актів у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку.
5. У проекті Закону, попри наявність широких прав та повноважень у чинному Законі про НКЕК, регуляторний орган фактично наполягає на необмеженій владі, відсутності будь-якого контролю з боку держави (державних органів) за своїми діями та рішеннями, використанням коштів. Зокрема, йдеться і про наміри НКЕК дистанціюватись від Мін’юсту. В Законі про НКЕК не вказано, кому підзвітний, хто контролює використання коштів, в той час, як, наприклад, НКРЕКП підзвітний Верховній Раді України (ст.6 Закону про НКРЕКП), Антимонопольний комітет України підконтрольний Президенту України та підзвітний Верховній Раді України (ст.2 Закону про АМКУ), що не заважає їм зберігати свою незалежність у виконанні функцій та повноважень. Посилання при аргументації доцільності положень у проекті Закону на те, що свої права можна захистити в суді, за умов діючої судової системи в України, не можуть сприйматись. Тому, доцільно залишити існуючу наразі процедуру реєстрації нормативно-правових актів НКЕК у Мін’юсті.
6. У проекті Закону пропонується нечіткий, «плаваючий» підхід у визначенні кола суб'єктів, які повинні сплачувати внески, розміру такого внеску, який щоквартально може змінюватись. Це негативно впливатиме на постачальників та їх господарську діяльність, адже їм неможливо буде планувати надходження та витрати, тарифи на послуги. Тому, мають бути на рік стабільно визначені платники внеску та розміри внесків.
7. Загалом вважаємо недоцільним і шкідливим під час війни, в умовах невизначеності подальшого розвитку ситуації в країні і на ринку електронних комунікацій, впровадження таких революційних змін, як форма фінансування Регулятора. Після скасування воєнного стану предметне і конструктивне повернення до цієї дискусії стане можливим в разі підготовки і надання Регулятором:
-
розгорнутого аналізу кращих європейських підходів щодо формату діяльності і форм фінансування регуляторів, але з урахуванням унікального українського досвіду;
-
пропозицій щодо зменшення функцій, регуляцій, звітів, кількості працівників і бюджету;
-
впровадження виборності членів Регулятора і можливості ринку брати участь у виборах;
-
пропозицій щодо KPIs чи очікуваних результатів діяльності;
-
пропозицій щодо шляхів вирішення конкретних больових точок малого і середнього бізнесу;
-
скликання Ревізійної комісії на громадських засадах для контролю за формуванням і виконанням кошторису Регулятора.
В такому разі можна буде, як варіант, розглядати комбінований підхід до фінансування Регулятора, а саме:
-
з держбюджету – фінансування витрат на реалізацію функції із здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про електронні комунікації та радіочастотний спектр (адже ринок ЕК може сплачувати внески на регулювання ринку, створення справедливої та чесної конкуренції між її учасниками, а не на забезпечення перевірок працівників НКЕК разом з Нацполіцією:це державна функція, тому і фінансуватись така функція повинна державою);
-
за рахунок внесків, в т.ч. операторів поштового зв’язку, або витрати на регулювання цієї категорії здійснювати за рахунок держбюджету (інакше пропонований підхід встановлення внесків лише для сфери електронних комунікацій буде дискримінаційним);
-
створення спецфонду для акумулювання інших надходжень (міжнародна допомога тощо) та зарахування до спецфонду частини коштів від рентної плати, надання адміністративних послуг тощо (по прикладу функціонування спецфонду в АМКУ).
Щодо розрахунків внеску на регулювання та потреби у фінансуванні.
Зазначимо, що ІнАУ складно визначати, які складові з поданого розрахунку відповідають реальним потребам, оскільки такий аналіз та втручання вважаємо некоректним та, в першу чергу, здійснення такого аналізу є повноваженнями Мінфіну. Разом з цим, звертаємо увагу на таке.
1. До Розрахунку включено «проведення моніторингу якості електронних комунікаційних послуг» (40 млн грн). З огляду на аргументацію, наведену вище у п.3, виконання таких робіт не є конче необхідним в сьогодняшніх українських реаліях.
2. Викликає сумнів доцільність фінансування за рахунок всього ринку робіт, необхідних лише операторам мобільного зв’язку, які визначені у цілому ряді позицій.
3. До Розрахунку включені «послуги з створення економічної моделі формування тарифів на надання в користування кабельної каналізації електронних комунікаційних мереж». Але необхідність розроблення такої моделі та отримання регуляторним органом послуги не передбачена законодавством. Відповідно до ст. 34 ЗУ про ЕК, ч.4 ст.4 ЗУ про НКЕК, регуляторний орган встановлює правила надання і отримання доступу до кабельної каналізації та правила надання її в користування, а також встановлює граничні тарифи на надання в користування кабельної каналізації, що включають надання послуг з розроблення та видачі технічних умов, погодження робочого проекту, технічного нагляду, бронювання місця, надання місця в каналі кабельної каналізації та її користування. Повноважень НКЕК щодо створення економічної моделі формування тарифів на надання в користування кабельної каналізації електронних комунікаційних мереж законодавством не передбачено.
4. Також, на наш погляд, завищені необхідні витрати на «сплату судового збору та виконання судових рішень» - понад 12 млн грн. Також, із запропонованого формулювання «послуги з проведення ринкових досліджень», не зрозуміло, які саме, в межах виконання регуляторним органом власних повноважень, заплановано отримувати послуги?
5. Викликає сумнів потреба у понад 20 млн грн на «придбання оргтехніки, комп'ютерної техніки, меблів для персоналу НКЕК», плюс понад 3 млн грн по позиції «комплектуючі для компп'ютерної техніки, канцелярія, меблі», що становить понад 100 тис. грн на одного співробітника НКЕК на рік.
6. Також викликає сумнів доцільність витрачання майже 15 млн грн на «розробку та впровадження інформаційної системи "Інструмент порівняння пропозицій постачальників електронних комунікаційних послуг", а також необхідність витрачання понад 80 млн грн на "розробку та впровадження електронної регуляторної платформи"».
Щодо конкретних заперечень НКЕК на пропозиції ІнАУ до проекту Закону у Таблиці результатів розгляду пропозицій та/або зауважень до проекту Закону.
1. НКЕК зазначає, що «наразі кращою практикою та найрозповсюдженішим типом фінансування регуляторного органу у сфері електронних комунікацій в ЄС є автономна модель фінансування – незалежне (позабюджетне) фінансування (т.з. «фінансування з ринку»). Така модель фінансування надає можливість уникати обмеження фінансових ресурсів та будь-яких інших видів зовнішнього втручання в автономію та фінансову незалежність з боку інших державних органів».
Проте, не наведено фактажу, де такий тип фінансування регуляторного органу розповсюджений, в чому саме краща практика, який внесок сплачує ринок на утримання регулятора в країнах ЄС? Тобто, як обґрунтований аргумент, могли б бути лише фактичні дані з досвіду країн ЄС. Але, така інформація не наведена регуляторним органом.
2. НКЕК зазначає, що «у нинішніх умовах, вказаний тип моделі фінансування вбачається оптимальним для України, зокрема через неминучу потребу у відновленні та реконструкції сектора електронних комунікацій (у якому НКЕК буде відігравати важливу роль), а також потенціал цього сектора для інтеграції до Єдиного цифрового ринку ЄС (передусім в частині роумінгу і в подальшому усього сектору загалом), обов’язковою умовою для якої буде наявність повністю незалежного регуляторного органу.». Проте, відновлення тривають впродовж 3 років, здебільшого, за рахунок коштів постачальників та їх силами. Щодо вирішальної функції у «відновленні та реконструкції», то, вважаємо, спочатку потрібні зміни в законодавстві, щоб наділити НКЕК такими повноваженнями.
3. НКЕК зазначає, що «запропонована у проекті акта модель фінансування НКЕК передбачає встановлення внеску на регулювання для суб’єктів господарювання, що здійснюють діяльність у сфері електронних комунікацій, діяльність яких регулюється НКЕК».
Доречно було б, щоб в Україні спочатку було прийнято закон із загальними положеннями, які б визначали порядки та процедури фінансування та утримання державних органів за рахунок внесків (податків) з бізнесу. В національному законодавстві також відсутнє таке поняття як «внесок на регулювання». Наразі, Закону чи загальних положень, що врегульовували б підняте у проекті Закону питання, не існує. Саме в такому законі і була б відповідь, хто і в яких розмірах сплачує внески на регулювання, як вони нараховуються, як використовуються, як державний орган звітує перед суб’єктами про використання отриманих внесків тощо.
4. Щодо обґрунтування відхилення пропозицій ІнАУ до ст. 5 Закону про НКЕК, наданих у Таблиці, зазначимо, що у ст. 3 Закону про НКЕК визначено основні принципи діяльності регуляторного органу, зокрема, законність та верховенство права; самостійність і незалежність у межах, визначених цим Законом; компетентність; справедливість; неупередженість та об’єктивність під час прийняття рішень, у тому числі щодо внутрішніх організаційних питань регулятора та призначення його персоналу; відповідальність за прийняті рішення тощо. Тому регуляторний орган, в т.ч. як орган колегіальний, має дотримуватись власного Закону. Вважаємо, що певні «прохання» з тиском на певних суб'єктів ринку не зникнуть навіть коли регуляторний орган фінансуватиметься з ринку. Відповідальність за корупційні правопорушення і реагування на випадки «незаконного впливу» встановлює Закон України «Про запобігання корупції».
5. В обґрунтування положень проекту Закону та, як заперечення пропозицій ІнАУ, НКЕК вказує, що «обов’язкова реєстрація актів у Мін’юсті означає можливість впливу з боку органів виконавчої влади на зміст нормативно-правових актів регулятора, що суперечить принципу незалежності регуляторного органу, закріпленому як у національному законодавстві, так і в праві ЄС. Також це ускладнює оперативне ухвалення рішень та не є необхідним, оскільки існують інші механізми легітимації та контролю за такими актами».
Вважаємо, щодо це лише думка, не підтверджена фактичними даними. Мін’юст діє в рамках законодавства, в т.ч. власного Положення, в якому закріплено права та повноваження. То не зрозуміло, як саме ЦОВВ, який забезпечує формування та реалізує державну правову політику, може чинити вплив на інший державний орган? Жодне із положень національних законів не надає право та повноваження одним державним органам втручатись в діяльність інших. Якщо таке відбувається, то це містить корупційні діяння. Мін’юст здійснює експертизу проектів законодавчих актів у визначених випадках та здійснює державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації. В повноваженнях Мін’юсту немає положень, які б надавали їм право впливу на інші органи державної влади.
6. Щодо обґрунтування відхилення пропозицій ІнАУ до ч.3 ст. 9 Закону, то НКЕК зазначає, що «у демократичній правовій державі відповідальність посадової особи повинна ґрунтуватися на її особистих діях або бездіяльності. Колективна відповідальність суперечить принципам верховенства права та справедливості, оскільки карає всіх членів органу незалежно від їхнього фактичного внеску чи винуватості».
Проте, тут зазначено, як має бути, але не зазначено, як іноді буває фактично. Крім цього, відповідно до Закону про НКЕК, регуляторний орган є державним колегіальним органом. Тому і відповідальність є колегіальною. Відповідно до ст. 14 Закону про НКЕК засідання регуляторного органу є основною формою його роботи як колегіального органу. Засідання регуляторного органу є повноважним у разі присутності на ньому більшості із загального складу регуляторного органу. Тому, відсутність більшості на засіданнях матиме наслідком неприйняття регуляторним органом важливих рішень для ринку. Існуюче положення у Законі стимулює регуляторний орган до ефективної діяльності, недопущення штучних зривів засідань та прийняття важливих, іноді, нагальних, рішень. Але, так само ми не можемо не припускати ситуації, коли не меншість, а саме більшість блокуватиме засідання регуляторного органу. Відтак, участь у засіданнях колегіального органу, недопущення саботажу засідань більшістю членів НКЕК ніколи не матиме наслідком застосування ч.3 ст. 9 Закону про НКЕК та негативних наслідків для сфери електронних комунікацій в цілому.
7. Відхиляючи пропозиції ІнАУ до статті 11¹ проекту Закону, НКЕК зазначає, що «запровадження внесків виключно для суб’єктів господарювання у сфері електронних комунікацій є обґрунтованим».
В доповнення до вже наданих пояснень, зауважуємо, що в Україні відсутній закон, який би визначав, яким чином може здійснюватися фінансування держорганів, окрім як за рахунок держбюджету чи спецфондів. В цій ситуації звільнення від регуляторних внесків частини суб'єктів, діяльність яких регулюється НКЕК, а саме, операторів поштового зв'язку, вважаємо неправильним та несправедливим, оскільки таку діяльність регуляторного органу повністю має утримувати інший ринок – сфера електронних комунікацій, а це такі ж суб’єкти господарювання, як і оператори поштового зв’язку. Такий підхід НКЕК є несправедливим, адже, у сфері електронних комунікацій діє значна кількість суб’єктів мікро-, малого та середнього підприємництва, які, у разі прийняття закону, будуть сплачувати внески (податки) на регулювання. На жаль, можемо на сьогодні констатувати, що в державі відсутня політика, направлена на підтримку малого та середнього підприємництва. Норма проекту Закону щодо нібито несплати внесків на регулювання малими та середніми підприємцями, вважаємо, не спрацює, оскільки немає на рівні держави загального закону, де були б чітко прописані положення на підтримку малого та середнього бізнесу, недопустимості сплати ними внесків на регулювання. А поточна державна політика, на жаль, направлена на ліквідацію малого підприємництва у сфері електронних комунікацій. Вважаємо запропонований у проекті Закону підхід до сплати внесків на регулювання дискримінаційним, суб’єкти сфери електронних комунікацій не повинні нести тягар компенсації всієї діяльності регуляторного органу.
Впровадження внесків для сфери електронних комунікацій матиме наслідком навантаження не лише на постачальників, а й їх абонентів, адже ці витрати, зрозуміло, що будуть перекладені в тарифи, що і спричинить їх зростання. В умовах постійного зростання в Україні цін, тарифів, рівня інфляції, підвищення тарифів на одну із вагомих послуг – зв'язок, вважаємо не буде залишено суспільством непоміченим.
Крім цього, у робочому порядку надаємо у Таблиці результатів розгляду пропозицій та/або зауважень для проекту Закону, коментарі ІнАУ, якими висловлено незгоду з регуляторним органом щодо відхилення пропозицій, поданих ІнАУ до проекту Закону (по тексту виділено червоним).
З огляду на зазначене, в поточній ситуації воєнного стану і особливостей вітчизняного ринку електронних комунікацій вважаємо недоцільним впровадження внесків на регулювання, як джерела фінансування регуляторного органу.
Разом з тим пропонуємо на базі НКЕК створити робочу групу з залученням представників Мінцифри, інших державних органів і профільних асоціацій, для:
-
вивчення ситуації щодо формування, функцій, повноважень та фінансування регуляторних органів у країнах ЄС;
-
пошуку шляхів скорочення видатків на утримання регуляторних органів України;
-
визначення напрямів дерегуляції у вітчизняній сфері електронних комунікацій і скасування надмірних регуляторних функцій;
-
підготовки аргументації для європейських інституцій на базі позитивного досвіду стійкості українських комунікацій з метою скасування на рівні ЄС надмірних регуляцій в рамках вдосконалення політики ЄС в сфері електронних комунікацій з використанням майданчика BEREC та інших міжнародних майданчиків.
З повагою
Голова Правління ІНТЕРНЕТ АСОЦІАЦІЇ УКРАЇНИ Олександр САВЧУК