Лист № 25 від 17.03.2025 НКЕК щодо пропозицій до проекту Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення незалежності НКЕК»

Голові Національної комісії, що здійснює державне регулювання 

у сферах електронних комунікацій, радіочастотного 

спектра та надання послуг поштового зв’язку 

ЖИВОТОВСЬКОМУ О.М.

Вих. № 25

від 17.03.2025

Щодо зауважень та пропозицій до проекту Закону «Про 

внесення змін до деяких законів України щодо посилення 

незалежності Національної комісії, що здійснює державне 

регулювання у сферах електронних комунікацій, 

радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку»

Шановний Олександре Миколайовичу!

            Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку (НКЕК) на офіційній сторінці в мережі Інтернет за адресою: https://nkek.gov.ua/ опубліковано проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку» (далі – проект Закону) та зазначено, що пропозиції та зауваження можна подати до 31 березня 2025 року. Враховуючи зазначене, в установлений термін, надаємо зауваження та пропозиції до проекту Закону, які просимо розглянути та врахувати.

            1. Щодо внесків на регулювання.

            Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку» (далі – Закон) запропоновано доповнити новою статтею 11¹. Порядок сплати внесків на регулювання, основними положеннями якої передбачається:

• впровадити внески на регулювання (далі – внески), які будуть джерелом фінансування регуляторного органу;

• базою нарахування внеску є загальний дохід від наданих послуг доступу до електронної комунікаційної мережі/послуг за звітний квартал;

• ставка внеску не може перевищувати 1,5 % загального доходу платників внеску від наданих послуг за попередній рік;

• у разі несплати внеску регуляторний орган прийматиме рішення про накладення штрафу у розмірі 5 % несплаченої суми внеску.

            Одночасно запропоновано, що вимоги цієї статті не застосовуватимуться до суб’єкта господарювання, якщо загальна сума його доходів від наданих послуг доступу до електронної комунікаційної мережі та електронних комунікаційних послуг за попередній річний звітний період, не перевищує 1167 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня податкового (звітного) року.

            Вважаємо, що ця новація потребує суттєвих коректив з огляду на наступне.

            1.1. Європейський кодекс електронних комунікацій (Директива ЕС 2018/1971 від 11.12.2018) жодним чином не вимагає фінансування регуляторного органу з ринку. В частині другій статті 6 Директиви йдеться лише про те, що «держави-члени забезпечують, щоб вони (регулятори) мали належні технічні, фінансові та кадрові ресурси для виконання покладених на них завдань». 

            Отже, посилання в Пояснювальній записці до проекту Закону на необхідність впровадження фінансування з ринку як умови вступу до ЄС, що передбачено в Кодексі, не відповідає дійсності. Лише в деяких країнах ЄС діє автономна модель фінансування, і ніякої вимоги щодо її впровадження для України немає. Принаймні, у супроводжуючих документах до проекту Закону, регуляторний орган також чітко не вказує статтю такого акту.

            1.2. Теза Пояснювальної записки про те, що «кращою практикою та найрозповсюдженішим типом фінансування НРО у сфері електронних комунікацій в ЄС є автономна модель фінансування (т.з. «фінансування з ринку»)» нічим не підтверджена. Фінансування регуляторів в ЄС відбувається головним чином за рахунок ліцензійних платежів, платежів за радіочастотний і номерний ресурси, платежів за надання послуг операторам і держбюджету. Натомість, у проекті Закону жодне із таких джерел фінансування не передбачається, а пропонується встановити фінансування лише і виключно, як «податок» постачальників електронних комунікаційних мереж та/або послуг (бо й нарахування внеску, аналогічно нарахуванню податків, запропоновано з загального доходу).

            Ситуація з фінансуванням НРО у сфері електронних комунікацій в країнах ЄС потребує детальнішого вивчення, проте, деяка попередня інформація наведена в таблиці:

            Тобто, з наведених прикладів бачимо, що в ЄС немає вимоги і немає виключної практики використання внесків з операторів, це подекуди використовується, але не обов’язково. Як джерела фінансування регуляторного органу у сфері електронних комунікацій використовуються ліцензійні збори, плата за РЧР (РС), адміністративні послуги і видатки з держбюджету. 

            1.3. Пропонований механізм фінансування значно відрізняється від практики інших ЦОВВ зі спеціальним статусом. Відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та за даними з вебсайту Кабінету Міністрів України https://www.kmu.gov.ua/catalog в Україні налічується 11 ЦОВВ зі спеціальним статусом, фінансування яких, в переважній більшості, здійснюється як за рахунок коштів Державного бюджету України, так і за рахунок внесків на утримання, інших джерел фінансування. Наприклад, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) згідно зі статтею 11 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» фінансується за рахунок внесків на регулювання. При цьому, базою нарахування внеску на регулювання є чистий, а не загальний, дохід платників внеску на регулювання від діяльності, що регулюється Регулятором, за звітний квартал. А ставка внеску на регулювання не може перевищувати 0,15 відсотка чистого доходу платника внеску на регулювання від діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг за попередній квартал, а не 1,5 відсотка загального доходу платників внеску від наданих послуг за попередній рік, як це запропоновано у проекті Закону. Тобто, у схожій ситуації, фінансування такого ж регулятора, здійснюється за рахунок внесків з чистого доходу суб'єктів господарювання та із значно меншою максимальною ставкою відрахувань.

            Джерела фінансування інших вітчизняних регуляторів:

            Таким чином, якщо НКЕК взято за аналогію фінансування НКРЕКП за рахунок внесків, пропонуємо визначити, що базою нарахування є чистий дохід від діяльності у сферах 1) електронних комунікацій (послуги доступу до електронної комунікаційної мережі та електронних комунікаційних послуг), 2) радіочастотного спектра та 3) надання послуг поштового зв’язку.

            Проте пропонується встановити внески на регулювання із загального доходу від наданих послуг доступу до електронної комунікаційної мережі та електронних комунікаційних послуг, тобто, з постачальників електронних комунікаційних мереж та/або послуг (далі – постачальники), та не встановлює такі внески від діяльності суб'єктів з використанням радіочастотного спектра, та з операторів поштового зв’язку, діяльність яких теж регулюється НКЕК. Зміни до Закону України «Про поштовий зв'язок» не пропонуються у проекті Закону.

            Відтак, вважаємо, що НКЕК у проекті Закону пропонує нерівні умови для постачальників та операторів поштового зв’язку, оскільки забезпечення діяльності регуляторного органу повинні будуть фінансувати лише постачальники.

            Таким чином, вважаємо, що, положення проекту Закону в частині положень про внески на регулювання потрібно доповнити положеннями, які передбачатимуть внески:

• з чистого доходу платників внеску від сфер діяльності, що регулюється регуляторним органом відповідно до статей 1, 2 Закону;

• переглянути та знизити максимальну ставку внеску на регулювання.

            Також звертаємо Вашу увагу, що фінансування діяльності інших вітчизняних регуляторів та НРО країн ЄС передбачає також інші джерела. До прикладу: Нацрада – держбюджет, міжнародна та інша допомога, інші джерела, НКЦПФР – крім внесків на регулювання також плата за адміністративні послуги, донорська допомога тощо, така сама ситуація в країнах ЄС.

            Тому пропонуємо додати до встановлених Законом джерел фінансування НКЕК:

• ліцензійні платежі, плату за користування радіочастотним і номерним ресурсом, плату за надання НКЕК адміністративних послуг;

• кошти, що надходять для НКЕК в рамках програм допомоги ЄС, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ.

            1.4. У запропонованих змінах та доповненнях до Закону відсутні положення, згідно з якими регуляторний орган на відкритих та прозорих засадах оприлюднював би інформацію про заплановані на наступний бюджетний рік надходження до спеціального фонду Держбюджету України внесків на регулювання, які будуть сплачуватись суб’єктами господарювання (кошторис), а також інформацію про плановані витрати, які здійснюватимуться.

            Тому, пропонуємо доопрацювати положення проектів статей 11¹ та 18 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку», що забезпечить прозорість та відкритість формування кошторису, надходжень від фінансування та витрат на утримання регуляторного органу у сфері електронних комунікацій. Адже якщо суб’єкти сфери електронних комунікацій сплачуватимуть внески на регулювання, а фактично здійснюватимуть пряме утримання регуляторного органу, то, відповідно, ринок (постачальники) мають право володіти інформацією про те, як ці внески використовуються. І тому, до початку впровадження новації та сплати внесків на регулювання (ще й під загрозою сплати штрафів) постачальники повинні мати право: 

• попередньо ознайомитись з повним фінансовим розрахунком функціонування регуляторного органу, куди та на які потреби витрачатимуться ці внески;

• отримати повну інформацію про форми фінансування регуляторів в країнах ЄС.

   

            1.5. З огляду на важке фінансове становище воюючої України, скорочення її населення і необхідність скорочення фінансових витрат в усіх сферах державного управління вважаємо, що запропоновані у сфері електронних комунікацій новації комплексно, в одному пакеті законодавчих змін, повинні містити положення, які забезпечать:  

• суттєве скорочення штату регуляторного органу та вимоги забезпечення висококваліфікованими працівниками;

• обґрунтування для ринку сфери електронних комунікацій необхідності кожної регуляторної позиції і скасування недостатньо обґрунтованих та непотрібних (формальних) регуляторних функцій;

• право суб'єктів сфери електронних комунікацій впливати на вибори/призначення частини керівників регуляторного органу, в т.ч. членів НКЕК;

• процедуру відкликання члена НКЕК ринком сфери електронних комунікацій (як варіант, наприклад, Наглядова рада від ринку з розширеними повноваженнями). 

            Таким чином, якщо регуляторний орган лобіює зміни до законодавства щодо власного фінансування за рахунок суб'єктів господарювання, регулювання діяльності яких він здійснює, то важливо, щоб такі зміни ґрунтуватись:

• на практиці фінансування регуляторного органу за рахунок внесків, яка застосовується країнами ЄС;

• недопустимості сплати внесків лише однією сферою (сфера електронних комунікацій), в той час, як інша сфера регулювання (поштовий зв’язок) такі внески не сплачуватиме; необхідно опрацювати та внести відповідні зміни до законодавства, що регулює діяльність операторів поштового зв’язку;

• вирішенні питання перед Кабінетом Міністрів України щодо відрахування на утримання регуляторного органу (спеціальний фонд) частини плати, яка надходить до держбюджету, як рентна плата за користування РС України, плата за надання адміністративних послуг, як-то видача ліцензій на користування РС, дозволів на користування ресурсом нумерації тощо;

• відкритості та прозорості формування кошторису на утримання регуляторного органу, його узгодження з відповідними державними інституціями та оприлюднення детального річного звіту про витрати. На рівні закону необхідно встановити, що інформація про джерела та обсяги фінансування, та витрати, є публічною інформацією;

• розроблення та внесення у закони відповідних змін, які дозволять суб’єктам господарювання, які сплачують внески на утримання регуляторного органу, впливати на ефективність діяльності регуляторного органу, в т.ч. передбачити процедури відкликання членів НКЕК чи ініціювання питань притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у прийнятті незаконних рішень. З цією метою, у Порівняльній таблиці, в якій надано зауваження та пропозиції ІнАУ до тексту проекту Закону, запропоновано доповнити Закон новою статтею 20¹. Відповідальність регуляторного органу. 

            2. Щодо гарантій незалежності регуляторного органу.

            2.1. Про незаконний вплив на регуляторний орган. З метою забезпечення гарантій незалежності регуляторного органу розробником (НКЕК) запропоновано доповнити частини першу та другу статті 5 Закону положеннями, якими встановити, що письмові чи усні вказівки, розпорядження, доручення органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, суб’єктів господарювання, політичних партій, громадських об’єднань, професійних спілок чи їх органів, а також інших осіб, які обмежують повноваження членів регуляторного органу та посадових осіб регуляторного органу, є незаконним впливом. Особи, які здійснюють незаконний вплив на процес виконання членами регуляторного органу, його посадовими особами своїх функцій і повноважень, несуть адміністративну та кримінальну відповідальність відповідно до закону.

            Разом з тим, положеннями запропонованих змін не розкрито, що саме слід розуміти та можна буде розцінювати як обмеження повноважень членів регуляторного органу та посадових осіб регуляторного органу. Теоретично, будь-яке доручення органу державної влади про перевірку певного постачальника вже може розцінюватись як обмеження повноважень регуляторного органу чи незаконний вплив. Будь-яке звернення чи інформація суб’єкта господарювання, громадського об’єднання чи інших осіб щодо оцінки діяльності регуляторного органу в цілому чи певної посадової особи, скарги на дії регуляторного органу чи певної посадової особи, можуть розцінюватись як незаконний вплив і т.д. 

            З урахуванням наведеного, пропонуємо виключити з тексту проекту Закону доповнення до частини першої статті 5 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку».

            2.2. Про юстування нормативно-правових актів регуляторного органу. Частину третю статті 5 Закону запропоновано змінити та встановити, що нормативно-правові акти регуляторного органу не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. …..Нормативно-правові акти регуляторного органу не підлягають погодженню органами державної влади, крім випадків, передбачених цим Законом.

            Перш за все, вважаємо за доцільне нагадати, що при розробленні Закону України «Про електронні комунікації» та Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку» згадане питання було досить дискусійним між учасниками робочих груп та, внаслідок дискусій та компромісів, була узгоджена, а потім і прийнята народними депутатами України редакція, відповідно до якої нормативно-правові акти регуляторного органу підлягають державній реєстрації Мін’юстом. Підставою для відмови у державній реєстрації нормативно-правових актів регуляторного органу може бути лише їх невідповідність Конституції та законам України, нормативно-правовим актам вищої юридичної сили чи міжнародним договорам, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

            Крім того, відповідно до власного положення Мін’юст здійснює правову експертизу проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, які подаються на розгляд Верховної Ради України іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи; здійснює державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації; здійснює офіційне опублікування нормативно-правових актів, … в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» тощо.

            З огляду на зазначене, частину третю статті 5 та статтю 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку» просимо залишити без змін, для перевірки нормативно-правових актів регуляторного органу незалежним органом юстиції.

            3. Зауваження до Аналізу регуляторного впливу до проекту Закону.

            У Аналізі регуляторного впливу зазначається, що піднята у проекті Закону проблема справлятиме вплив на громадян, державу та суб’єктів господарювання, що є постачальниками електронних комунікаційних послуг та не справлятиме вплив на суб’єктів малого підприємництва. В Розрахунку регуляторного впливу проекту Закону вказано, що «кількість суб’єктів господарювання великого та середнього підприємництва на яких буде поширено регулювання – 23». Проте, є підстави вважати, що такі твердження та розрахунок не відповідають дійсності, виходячи з наступного. 

            «Податок» (внесок на регулювання) запропоновано розпочати з суми, яка не перевищує 1167 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня податкового (звітного) року, наприклад, станом на 01.01.2025 це 9,336 млн грн.

            Відповідно до критеріїв, визначених у частині другій статті 2 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні»:

• мікропідприємствами є підприємства, показники яких … відповідають … двом із критеріїв: балансова вартість активів - до 350 тис. євро; чистий дохід від реалізації продукції - до 700 тис. євро; середня кількість працівників - до 10 осіб;

• малими є підприємства, які … відповідають … двом із таких критеріїв: балансова вартість активів – до 4 мільйонів євро; чистий дохід від реалізації продукції – до 8 млн євро; середня кількість працівників - до 50 осіб.

            Тобто, положення проекту Закону застосовуватимуться не лише до великого та середнього підприємництва сфери електронних комунікацій, а й малих та мікропідприємств. Тому інформація, викладена у Аналізі регуляторного впливу та у Розрахунку регуляторного впливу проекту Закону, не відповідає дійсності.

            Відтак, Аналіз регуляторного впливу до проекту Закону потребує доопрацювання з метою того, щоб викладені у цьому документі дані базувались на точних та фактичних цифрах та відомостях.

            4. Зауваження до Пояснювальної записки до проекту Закону.

            4.1. Щодо фінансової незалежності регуляторного органу. У Пояснювальній записці до проекту Закону зазначається, що «фінансова незалежність є однією з ключових вимог незалежного функціонування регулятора та належного регулювання ним сфер згідно з компетенцією», проте, не розкрито та не деталізується від кого саме повинна бути така «фінансова незалежність», адже з загальних джерел інформації відомо, що проблем з боку держави у фінансуванні НКЕК не виникає. Стверджувати, що впровадженням внесків зникне така залежність, на наш погляд, сумнівно.  

            4.2. Щодо рівня заробітних плат працівників регуляторного органу. В Пояснювальній записці, в частині обґрунтування необхідності прийняття проекту Закону зазначається, що «встановлений рівень заробітних плат керівника, членів та працівників апарату НРО має бути ринково конкурентоспроможним». При цьому не зрозуміло, як зміна джерела фінансування (з державного бюджету на внески учасників ринку) має вплинути на конкурентоспроможність рівня заробітних плат. Відповідно до Закону, НКЕК є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України, очевидно, що і рівень заробітних плат при будь-якій моделі фінансування має регулюватись державою. Відповідно до чинного законодавства, рівень посадових окладів і премій працівників регуляторного органу вже визначено у статті 19 Закону. При цьому розробником проекту Закону не наведено фактів, що на сьогодні працівники регуляторного органу потерпають в недоотриманні заробітних плат внаслідок недоотримання коштів з Державного бюджету України.

            4.3. Щодо «бази оподаткування». У Пояснювальній записці до проекту Закону зазначається, що «за попередніми розрахунками сплачувати такі внески будуть орієнтовно 335 суб’єктів господарювання, дохід яких перевищує вищевказаний критерій. Зокрема, для розрахунку та визначення відповідного критерію брались до уваги сумарні доходи таких суб’єктів у 2023 році, а саме – 87 689 921 030,00 грн.».

            В першу чергу, відмітимо, що 2023 рік, це другий рік повномасштабного вторгнення рф, і економічні показники діяльності, не лише сфери електронних комунікацій, у 2022 та 2023 роках, відповідно, були нижчими, аніж у 2021 та у 2024 роках. Тому, якщо на сьогодні в Реєстрі постачальників електронних комунікаційних мереж та/або послуг налічується понад 4 тис. суб'єктів господарювання, то за умови збільшення загального доходу, відповідно, і надходження на утримання регуляторного органу будуть більші. І про це також зазначається і в тексті цього документу.

            4.4. Щодо терміну впровадження новацій. У Пояснювальній записці до проекту Закону зазначається, що запропонована модель фінансування НКЕК передбачає встановлення внеску на регулювання для суб’єктів господарювання, що здійснюють діяльність у сфері електронних комунікацій, діяльність яких регулюється НКЕК, які пропонується запровадити з 01.01.2026.

            Разом з цим, крім всього вищенаведеного, враховуючи, що широкомасштабне вторгнення військ російської федерації проти та на території України триває вже понад 3 роки, і, у зв’язку з цим, всі сили та засоби країни, підприємців, суспільства мають бути направлені на підтримку економіки, протидію збройній агресії, пропонуємо, до розгляду питань, порушених у проекті Закону, повернутись після завершення воєнного стану в країні. З огляду на наявність додаткових вимог, що тягне за собою додаткові фінансові витрати на постачальників електронних комунікаційних мереж та послуг у період дії воєнного стану, непередбачуваність щоденних ситуацій у ході війни, в т.ч. щодо обстрілів, внаслідок яких руйнується і ЕКМ, просимо не змінювати основні правила та умови загальної авторизації постачальників електронних комунікаційних мереж та послуг, не запроваджувати додаткові, фактично, «податки» на діяльність постачальників у сфері електронних комунікацій. 

            Про результати розгляду поданих ІнАУ пропозицій до проекту Закону просимо повідомити письмово.

            Додаток: Зауваження та пропозиції ІнАУ до проекту Закону, на 18 арк.

З повагою

Голова Правління ІНТЕРНЕТ АСОЦІАЦІЇ УКРАЇНИ                          Олександр САВЧУК