Голові Комітету Верховної Ради України
з питань цифрової трансформації
КРЯЧКУ М.В.
Заступнику Голови Комітету Верховної Ради України
з питань цифрової трансформації
ФЕДІЄНКУ О.П.
Вих. № 121/1-2
від 26.10.2020
Щодо зауважень та пропозицій
до законопроекту
(№ 4066 від 07.09.2020)
Інтернет Асоціація України (далі – ІнАУ), яка об’єднує понад 220 підприємств галузі інформаційно-комунікаційних технологій, висловлює Вам свою повагу та звертається з приводу наступного.
7 вересня 2020 року у Верховній Раді України за № 4066 зареєстровано проект Закону про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектру та надання послуг поштового зв'язку України (далі – проект Закону), ініціаторами якого є народні депутати України Федієнко О.П., Соха Р.В. та інші.
ІнАУ, здійснивши аналіз положень проекту Закону, надає окремі зауваження та пропозиції, які просимо врахувати при розгляді вашим комітетом та ухваленні висновку, а також при підготовці тексту закону до другого читання.
1. У частині першій статті 2 проекту Закону передбачається, що регулятор комунікаційних послуг здійснює, зокрема, моніторинг за діяльністю суб’єктів господарювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку, а також контроль за дотриманням законодавства у цих сферах.
Разом з цим, таке загальне формулювання щодо моніторингу, вважаємо, не повинно застосовуватись. Необхідно вичерпно конкретизувати, які саме види моніторингу може здійснювати регулятор комунікаційних послуг.
Тому, пропонуємо після слова «моніторинг» у дужках добавити словами: «(радіочастотний моніторинг, моніторинг рівня тарифів (цін) на універсальні послуги та їх доступності споживачам, моніторинг якості електронних комунікаційних послуг та дотримання постачальниками електронних комунікаційних послуг вимог щодо оприлюднення інформації про їх якість, моніторинг функціонування ринків електронних комунікацій, моніторинг якості надання універсальних послуг надання послуг поштового зв’язку)».
Принаймні, саме вказані види моніторингу застосовуються по тексту проекту Закону.
Вважаємо, що така конкретизація нормативних положень убезпечить постачальників електронних комунікаційних послуг/мереж від надання інформації на вимоги регулятора комунікаційних послуг у випадках, не передбачених законодавством, а також від інших видів незаконного втручання у господарську діяльність.
2. У частині третій статті 2 проекту Закону пропонуємо після слів «здійснює заходи щодо» доповнити словом «своєчасної».
3. Пунктом 3 частини другої статті 4 проекту Закону запропоновано встановити, що регулятор комунікаційних послуг здійснює державне регулювання шляхом регулювання цін (тарифів) на послуги, формування тарифної політики у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектру та надання послуг поштового зв’язку та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані регулятору комунікаційних послуг законом.
Разом з цим, категорично вважаємо, що за умов існування висококонкурентного ринку послуги доступу до Інтернету в окремих територіальних межах, недоцільно впроваджувати державне регулювання тарифів на ці послуги.
Крім того, відповідно до статті 191 ГК України державні регульовані ціни запроваджуються Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень у встановленому законодавством порядку. Державне регулювання цін здійснюється згідно із Законом України «Про ціни і ціноутворення».
За положеннями проекту Закону регулятор комунікаційних послуг наділений повноваженнями моніторингу рівня тарифів (цін) на універсальні послуги та їх доступності споживачам. А, відповідно до статті 100 Закону України «Про електронні комунікації» (у проекті № 3014) з метою визначення доступності споживачам цін на універсальні послуги на всій території України, регуляторний орган, за участі центрального органу виконавчої влади в сферах електронних комунікацій та радіочастотного спектра та центральних органів державної влади у сфері економічного розвитку, торгівлі та статистичного обліку, щороку, здійснює у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку, моніторинг рівня тарифів (цін) на універсальні послуги, визначені у статті 99 цього Закону. Статтею 101 вказаного Закону передбачено, що у разі встановлення за результатами моніторингу, що ціни на універсальні послуги не є доступними для вразливих соціальних груп споживачів, такі споживачі мають право на отримання в порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України цільової адресної соціальної допомоги для отримання універсальних послуг.
Статтею 90 Закону України «Про електронні комунікації» (у проекті № 3014) регуляторному органу надане право приймати рішення про накладення на постачальників електронних комунікаційних мереж та/або послуг (на оптових ринках) із значним ринковим впливом регуляторних зобов'язань з обліку витрат та контролю за цінами, зокрема щодо орієнтації цін на собівартість та/або щодо обліку витрат для надання певних видів взаємоз’єднання мереж або доступу. А статтею 98 Закону встановлене право регуляторного контролю роздрібних послуг електронних комунікацій зобов’язань зокрема, таких як: встановлення максимальної граничної роздрібної ціни; контролю за індивідуальними тарифами (що визначаються регуляторним органом) на електронні комунікаційні послуги; орієнтування тарифів (цін) на електронні комунікаційні послуги на собівартість; орієнтування тарифів (цін) на електронні комунікаційні послуги на ціни на подібних ринках.
У статті 106 Закону України «Про електронні комунікації» (у проекті № 3014) закріплені такі принципи ціноутворення у сфері електронних комунікацій, як: встановлення тарифів на конкурентному ринку на основі попиту та пропозицій; уникнення перехресного субсидування одних електронних комунікаційних послуг за рахунок інших; залежність рівня тарифів від рівня якості електронних комунікаційних послуг.
Тобто, цим Законом не передбачається принципу державного регулювання цін на електронні комунікаційні послуги.
Таким чином, регулятор комунікаційних послуг наділений широким колом повноважень для формування тарифної політики у сферах електронних комунікацій, не вдаючись до процедури застосування державного регулювання тарифів на електронні комунікаційні послуги.
Тобто, вважаємо, що редакція пункту 3 частини другої статті 4 проекту Закону положенням проекту Закону пропонує не ринковий механізм формування тарифів на електронні комунікаційні послуги, зокрема, послуги доступу до Інтернету, який існує в країні, мабуть вже, понад 20 років, тобто з перших днів формування цього ринку, а державне регулювання, що, на наш погляд, також не відповідає європейським підходам у формуванні конкуренції та ринкових механізмів.
Тому пункт 3 частини другої статті 4 проекту Закону пропонуємо викласти у редакції:
«3) формування тарифної політики у сферах електронних комунікацій, в тому числі з метою недопущення застосування дискримінаційних та необґрунтованих тарифів, радіочастотного спектру та надання послуг поштового зв’язку та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору комунікаційних послуг законом;».
4. Пункт 5 частини четвертої статті 4 проекту Закону доповнити словами та викласти у редакції:
«5) здійснення визначення певних оптових та роздрібних ринків електронних комунікацій, здійснення їх аналізу, визначення постачальників електронних комунікаційних мереж та/або послуг із значним ринковим впливом, а також накладення, зміна та скасування регуляторних зобов’язань з метою попереднього регулювання ринку. Регулятор комунікаційних послуг не має права накладати зобов’язання з надання доступу до фізичної інфраструктури електронних комунікацій для розгортання мереж електронних комунікацій та зобов’язання з надання доступу до елементів мереж електронних комунікацій та об’єктів інфраструктури щодо спільного розташування і використання елементів інфраструктури:
якщо накладення таких зобов’язань поставить під загрозу економічну чи фінансову життєздатність розгортання нової мережі, особливо, в сільській місцевості;
якщо накладення таких зобов’язань ставить під загрозу економічну чи фінансову здатність до розгортання нової мережі, зокрема, суб’єктом мікро-, малого та середнього підприємництва та з обмеженою територією покриття;».
Необхідність включення цього положення до Закону, в першу чергу, обґрунтовуємо тим, що телекомунікаційні мережі операторами телекомунікацій в різні роки будувались за власні кошти, відтак, є приватною власністю суб’єктів господарювання. Тому, вважаємо, що на суб’єктів мікро-, малого та середнього підприємництва та суб’єктів, які надають електронні комунікаційні послуги з обмеженою територією покриття не можуть бути покладені два згаданих регуляторних зобов’язання, оскільки, зазначене неминуче призведе до їх банкрутства та ліквідації. Адже тягар утримання власного майна (телекомунікаційних мереж) між суб’єктами мікро-, малого, середнього підприємництва та крупним бізнесом абсолютно різний. Як правило, суб’єкти мікро-, малого, середнього підприємництва надають лише один вид телекомунікаційної послуги (наприклад, послугу доступу до Інтернету), тому в них не існує доходів від додаткових інших послуг, щоб, у разі необхідності, дотувати власну діяльність.
Відтак, вказані пропозиції ІнАУ направлені на збереження існуючого ринку електронних комунікаційних послуг, в першу чергу послуг доступу до Інтернету, його кількісного складу, недопущення руйнації суб’єктів мікро-, малого та середнього підприємництва на ринках електронних комунікаційних послуг та монополізації цих ринків.
5. Пункт 6 частини четвертої статті 4 проекту Закону пропонуємо викласти у редакції:
«6) позасудове врегулювання спорів між постачальниками електронних комунікаційних мереж та/або послуг, а також спорів, пов’язаних із доступом до інфраструктури об’єкта доступу у випадках і в порядку, передбачених цим Законом, Законом України «Про доступ до об’єктів будівництва, транспорту, електроенергетики з метою розвитку телекомунікаційних мереж» та іншими законами;»
Зазначену пропозицію обґрунтовуємо тим, що проектом Закону про внесення змін до Закону України «Про доступ до об’єктів будівництва, транспорту, електроенергетики з метою розвитку телекомунікаційних мереж» та інших законодавчих актів України щодо розвитку телекомунікаційних мереж» (№ 4118 від 18.09.2020) запропоновано внести зміни до статті 10 Закону України «Про доступ до об’єктів будівництва, транспорту, електроенергетики з метою розвитку телекомунікаційних мереж», відповідно до яких Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації, пропонується надати такі повноваження з питань доступу до інфраструктури об’єкта доступу як позасудове врегулювання спорів, пов’язаних із доступом до інфраструктури об’єкта доступу.
6. Підпункт 10.2 пункту 10 частини четвертої статті 4 проекту Закону пропонуємо викласти у редакції:
«10.2) встановлення граничних тарифів на надання в користування кабельної каналізації, правил надання і отримання доступу до кабельної каналізації та правила надання її в користування;».
Саме така редакція згаданого положення буде узгоджуватись з положеннями частини четвертої статті 34 Закону України «Про електронні комунікації» (у проекті № 3014), де передбачено, що регуляторний орган встановлює правила надання і отримання доступу до кабельної каналізації та правила надання її в користування. Регуляторний орган встановлює граничні тарифи на надання в користування кабельної каналізації, які включають в себе надання послуг операторами, постачальниками мереж електронних комунікацій замовнику з розробки та видачі ТУ, погодження робочого проекту, технічного нагляду, бронювання місця, надання місця в каналі кабельної каналізації та її користування.
7. Пункт 16 частини четвертої статті 4 проекту Закону пропонуємо викласти у редакції:
«16) проведення в межах компетенції спільних з підрозділами поліції заходів з метою встановлення та притягнення до відповідальності власників незаконно діючого радіообладнання/випромінювальних пристроїв, що створюють радіозавади, у порядку, встановленому законом;».
Зокрема, частиною восьмою статті 73 Закону України «Про електронні комунікації» (у проекті № 3014) встановлено, що залучення для проведення заходів з метою встановлення та притягнення до відповідальності власників незаконно діючого радіообладнання/випромінювальних пристроїв, що створюють радіозавади працівників поліції здійснюється за вмотивованим рішенням регуляторного органа, яке надсилається керівнику територіального органу поліції за місцем проведення відповідного заходу. У залученні поліції для проведення заходів з метою встановлення та притягнення до відповідальності власників незаконно діючого радіообладнання/випромінювальних пристроїв, що створюють радіозавади може бути відмовлено лише з підстав залучення особового складу даного територіального органу поліції до припинення групового порушення громадської безпеки і порядку чи масових заворушень, а також для подолання наслідків масштабних аварій чи інших масштабних надзвичайних ситуацій.
Відтак, вважаємо, що запропонована редакція пункту 16 частини четвертої статті 4 проекту Закону буде узгоджуватись із частиною восьмою статті 73 Закону України «Про електронні комунікації».
8. У частині третій статті 5 проекту Закону після слів «видаються у формі постанов» доповнити словом «розпоряджень».
Так, наприклад, у частині третій статті 122, пункті 6 частини першої статті 126 Закону України «Про електронні комунікації» (у проекті № 3014) та й у цьому проекті Закону, наприклад, пункт 2 частини третьої статті 10, згадується про право видання розпоряджень регулятором комунікаційних послуг.
9. У абзаці 2 частини третьої статті 5 проекту Закону запропоновано, що нормативно-правові акти регулятора комунікаційних послуг (крім нормативно-правових актів, які містять інформацію з обмеженим доступом), які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються та приймаються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
ІнАУ наполягає на збереженні цього положення у майбутньому законі та саме таких підходів при розробленні регулятором комунікаційних послуг нормативно-правових актів та недопустимості їх зміни.
В додатку до цього листа надаємо аналіз відносно того, як іншими незалежними регуляторами, як-то Нацрада з питань телебачення і радіомовлення, НКРЕКП, Антимонопольний комітет України, Нацбанк України, Фонд державного майна України, розробляються та приймаються нормативно-правові акти. Тому, дотримання регулятором комунікаційних послуг регуляторного законодавства при прийнятті нормативно-правових актів, як це роблять і інші незалежні регулятори, аж ніяким чином не вплине на статус його незалежності. Навпаки, вважаємо, що саме дотримання передбачених законодавством вимог державної регуляторної політики забезпечить прийняття виважених рішень регулятором комунікаційних послуг. Принаймні, останні роки, коли НКРЗІ приймає свої рішення у відповідності до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» можна стверджувати про забезпечення принципу участі громадськості в обговоренні, врахуванні усіх пропозицій заінтересованих державних органів, громадськості, що, в кінцевому випадку, мало наслідком прийняття вірних та нешкідливих для ринку нормативно-правових актів.
10. ІнАУ підтримує пропозиції, виражені у статті 8 проекту Закону, якою запропоновано положення про організацію конкурсу для призначення членів регулятора комунікаційних послуг.
Проте, на наш погляд, з метою прозорості створення складу такої конкурсної комісії та організації конкурсу, вважаємо доцільним затвердження Кабінетом Міністрів України відповідного положення. Відсутність такого документу (положення), вважаємо, може не забезпечити принцип відкритості та прозорості формування складу комісії, що, в свою чергу, потім може викликати зайві судові розгляди.
Враховуючи наведене, пропонуємо перше речення частини третьої статті 8 проекту Закону доповнити словами та викласти у редакції:
«3. Положення про обрання членів конкурсної комісії для призначення членів регулятора комунікаційних послуг, організацію проведення конкурсу та перелік членів Конкурсної комісії затверджуються Кабінетом Міністрів України.», а далі – за текстом.
11. У частині четвертій статті 8 проекту Закону передбачається, що конкурсна комісія вважається повноважною у разі затвердження в її складі не менше п’ятьох осіб. У частині третій цієї статті наведено кількісний склад по квотам складу конкурсної комісії. Проте, на наш погляд, потрібно у законі встановити граничну кількість членів конкурсної комісії, інакше може існувати нечіткий та непрозорий процес формування кількісного складу конкурсної комісії, що, знову ж таки може бути предметом судових розглядів.
Тому, пропонуємо частину четверту статті 8 проекту Закону викласти у редакції:
«4. Склад конкурсної комісії становить 7 осіб. Конкурсна комісія вважається повноважною у разі затвердження в її складі не менше п’ятьох осіб.»
12. У статті 10 проекту Закону пропонуємо уточнити, що голова регулятора комунікаційних послуг обирається членами регулятора комунікаційних послуг від повного складу членів регулятора комунікаційних послуг.
Тому, частину першу статті 10 проекту Закону пропонуємо доповнити словами та викласти у редакції:
«1. Голова регулятора комунікаційних послуг обирається членами регулятора комунікаційних послуг з їх числа шляхом таємного голосування у десятиденний строк з дня набрання чинності розпорядження Кабінету Міністрів України про їх призначення у повному складі. Інформація про результати голосування щодо обрання Голови регулятора комунікаційних послуг публікується на офіційному вебсайті регулятора комунікаційних послуг та надається Кабінету Міністрів України для розміщення на вебсайті.»
13. Останній абзац статті 15 проекту Закону пропонуємо доповнити словами «іншу актуальну інформацію».
Тобто, таке положення зобов’яже регулятора комунікаційних послуг надавати у річному звіті поточну актуальну інформацію, а не по переліку питань, закріплених як шаблон у законі.
14. У абзаці п’ятому частини другої статті 18 проекту Закону вказується, що регулятор комунікаційних послуг має право використовувати протягом поточного бюджетного періоду залишки бюджетних коштів, що утворилися на початок року на рахунках спеціального фонду, для здійснення видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, передбачених у кошторисі на поточний рік, відповідно до законодавства.
Проте, відповідно до частини п’ятої статті 13 Бюджетного кодексу України розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно цим Кодексом та Законом про Державний бюджет України.
Крім того, у проекті Закону та й в Законі України «Про електронні комунікації» не згадується за рахунок чого буде формуватися спеціальний фонд регулятора комунікаційних послуг.
Враховуючи наведене, пропонуємо абзац п’ятий частини другої статті 18 проекту Закону виключити.
15. У частині другій статті 22 проекту Закону пропонуємо на початку речення після слова «за» доповнити словом «письмовим».
Таким чином, пропонується уточнення, що саме за письмовим зверненням регулятора комунікаційних послуг уповноважені державні органи, контролюючі органи будуть зобов’язані надати інформацію про дохід з метою застосування ним санкцій до постачальників ЕКП/ЕКМ.
16. Абзац 3 пункту шостого розділу ІV. Прикінцеві та перехідні положення проекту Закону пропонуємо викласти у редакції:
«затвердити Положення про обрання членів конкурсної комісії для призначення членів регулятора комунікаційних послуг, організацію проведення конкурсу та створити конкурсну комісію;».
Обґрунтування див. у пункті 9 цього листа.
17. ІнАУ не підтримує та просить виключити із тексту проекту Закону пропозицію змін до частини другої статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (підпункт 7 пункту 7 розділу ІV. Прикінцеві та перехідні положення проекту Закону) щодо непоширення дії цього Закону на здійснення регуляторної діяльності, пов’язаної з прийняттям актів регулятора комунікаційних послуг.
Вважаємо, що виконання незалежним регулятором (регулятором комунікаційних послуг), на рівні з іншими державними інституціями, загального законодавства у сфері регуляторної політики, жодним чином не вплине на рівень його незалежності. Навпаки, як свідчить і існуюча практика, виконання органами державної влади вимог законодавства у сфері регуляторної політики сприяє недопущенню прийняття незаконних регуляторних актів, усуненню перешкод для розвитку господарської діяльності у сферах господарської діяльності, а також сприяє можливості активній громадськості втручатись у процеси нормотворення.
Враховуючи наведене, просимо розглянути наші зауваження та пропозиції при підготовці тексту законопроекту до другого читання.
Додаток: Аналіз законодавчих положень про прийняття нормативно-правових актів незалежними регуляторами.
З повагою
Голова Правління Інтернет Асоціації України А. Пятніков