Державна служба України з питань праці
вул. Десятинна, 14, м. Київ, 01025
Копія: Державна регуляторна служба України
вул. Арсенальна, 9/11, м. Київ
01011
Вих. № 174
від 03 червня 2019 року
Зауваження та пропозиції до проекту постанови
КМУ «Деякі питання здійснення державного
нагляду та контролю за додержанням
законодавства про працю»
21 травня 2019 року на вебсайті Державної служби України з питань праці (далі – Держпраці) www. dsp.gov.ua у розділі «Діяльність» підрозділ «Регуляторна діяльність» оприлюднений проект постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю» (далі – проект Постанови), підготовлений з метою забезпечення ефективної реалізації посадовими особами Держпраці, її територіальних органів та виконавчими органами міських рад міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад своїх повноважень, зокрема, щодо здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Проектом Постанови пропонується затвердити:
Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі – проект Порядку 1);
Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю,
а також внести зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509 «Про затвердження Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення».
Інтернет Асоціація України (далі – ІнАУ), ознайомившись зі змістом проекту Постанови та здійснивши його аналіз, надає наступні зауваження та пропозиції для врахування в остаточній редакції документу.
I. Щодо зауважень та пропозицій до проекту Порядку 1.
1. У пункті 2 проекту Порядку 1 зазначено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці (далі – за текстом).
У зв’язку з цим, у проекті Порядку 1 потрібно встановити визначення термінів та процедур «інспекційне відвідування» та «невиїзне інспектування», оскільки чинне законодавство України не оперує такими поняттями та колом повноважень контролюючих органів при виконанні таких дій.
При неврахуванні зазначеної пропозиції, є підстави вважати, що будуть встановлені прямі ризики для вчинення корупційних правопорушень.
Разом з цим Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – Закон про держнагляд) не передбачено таких форм державного нагляду (контролю), як інспекційне відвідування та інспектування.
Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону про держнагляд виключно законами встановлюються спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю). У статті 1 цього Закону у визначенні термінів вказується, що заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень, та в інших формах, визначених законом.
Законодавче визначення термінів «інспекційне відвідування» та «невиїзне інспектування» та процедури їх проведення відсутні.
Одними з основних принципів державного нагляду (контролю) відповідно до статті 3 Закону про держнагляд визначено, зокрема, гарантування прав та законних інтересів кожного суб’єкта господарювання, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом, невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб’єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону тощо.
Таким чином, вважаємо, що пропозиція розробника щодо здійснення Держпраці заходів контролю у формі проведення інспекторами праці інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, суперечить законодавству.
2. Пунктом 5 проекту Порядку 1 передбачено, що інспекційні відвідування проводяться: за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю (абзац 1); за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин (абзац 2); за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю (абзац 4).
Відтак, у проекті Порядку 1 необхідно встановити чіткі вимоги до форми звернення (письмове, усне) та його оформлення (зокрема, в чому саме полягають основні претензії найманого працівника/фізичної особи до суб’єкта господарювання тощо).
Така процедура необхідна задля уникнення безпідставних інспекційних відвідувань інспекторами праці суб’єктів господарювання, в т.ч. за необґрунтованими зверненнями. Зазначене також унеможливить нанесення збитків суб’єктам господарювання шляхом здійснення незаконних або «замовних» інспекційних відвідувань інспекторами праці.
Також необхідно чітко виписати та встановити вимоги до форми повідомлення правоохоронних органів, в тому числі, хто має право підпису таких документів та передбачити необхідність зазначення у повідомленні конкретних дій, які встановлено в частині порушення законодавства про працю з конкретизацією даних посадових осіб, які ймовірно вчинили порушення, а також вказівкою конкретних положень, статті закону чи нормативно-правового акту, у порушенні якого є підозра у правоохоронного органу.
Крім того, вважаємо, що положення пункту 5 проекту Порядку 1, необхідно привести у відповідність до вимог статті 6 Закону про держнагляд, у якій чітко сформульовано підстави для здійснення позапланових заходів.
3. У підпункті 6 пункту 5 проекту Порядку 1 передбачено, що інспекційні відвідування проводяться за інформацією, зокрема, ДФС та її територіальних органів про невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності.
Проте, така підстава для проведення інспекторами праці інспекційних відвідувань, підлягає виключенню із тексту Порядку 1, оскільки містить підґрунтя для вчинення корупційних діянь. Така інформація ДФС міститиме суб’єктивні та непідтверджені припущення, оскільки, відсутні нормативно-правові акти, які б визначали методику та методологію таких обрахунків органами ДФС в межах компетенції та повноважень, норми та нормативи виробництва товарів (виконання робіт, надання послуг).
4. У підпункті 6 пункту 5 проекту Порядку 1 передбачено, що інспекційні відвідування проводяться за інформацією, зокрема, Пенсійного фонду України та його територіальних органів у перелічених у цьому пункті проекту Порядку 1 випадках.
Проте, вважаємо, що було б доречно інспекторам праці перед початком проведення інспекційного відвідування, в окремих випадках, отримувати попередні пояснення у об’єкта перевірки.
У зв’язку з цим, пропонуємо пункт 6 проекту Порядку 1 доповнити реченням такого змісту: «Отримання інформації та пояснень від об’єкта відвідування щодо обставин є обов’язковим перед початком інспекційного відвідування за підстав, визначених у абзацах 11 (протягом місяця кількість працівників, що працюють на умовах неповного робочого часу, збільшилась на 20 і більше відсотків), 12 (наявність працівників, які виконують роботи (надають послуг) за цивільно-правовими договорами у одного роботодавця більше року), 15 (30 і більше відсотків працівників працюють на умовах цивільно-правових договорів) підпункту 6 пункту 5 цього Порядку».
5. Абзацом 5 пункту 6 Положення про Держпраці визначено, що, для виконання покладених на неї завдань Держпраці має право, безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об’єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці.
Таким чином, нормативно-правовий акт визначає право інспектора праці на: 1) безперешкодне проведення; 2) відповідно до вимог закону; 3) без попереднього повідомлення; 4) в будь-яку робочу годину доби здійснити перевірки, зокрема, виробничих, службових, адміністративних приміщень та об’єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю.
Частиною четвертою статті 2 Закону про держнагляд визначено, що заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема, державного нагляду (контролю).
Частиною третьою статті 4 Закону про держнагляд визначено, що планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб’єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку (!).
Також, частиною третьою статті 6 Закону про держнагляд визначено, що суб’єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Крім того, відповідно до статті 10 Закону про держнагляд суб’єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю), крім службового посвідчення, ще й посвідчення (направлення) на здійснення заходу і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу, а також бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю), залучати під час здійснення таких заходів третіх осіб.
Проте, положеннями проекту Порядку 1 такі права об’єкта інспектування не передбачені.
Частиною одинадцятою статті 4 Закону про держнагляд передбачено, що плановий чи позаплановий захід щодо суб’єкта господарювання – юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи-підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.
Отже, положення п.п.1 пункту 11 проекту Порядку 1, де зазначено, що інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно, без попереднього повідомлення мають право під час проведення інспекційних відвідувань, в тому числі з питань виявлення неоформлених трудових відносин за наявності підстав, визначених пунктом 5 цього Порядку, самостійно і в будь-яку годину доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об’єкта відвідування, в яких використовується наймана праця, необхідно привести у відповідність до абзацу 5 пункту 6 Положення про Держпраці та частини третьої статті 4, частини третьої статті 6, статті 10 Закону про держнагляд.
6. Частиною другою пункту 8 проекту Порядку 1 пропонується встановити, що про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє суб’єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.
Проте, запропоноване положення у пункті 8 проекту Порядку 1 не відповідає вимогам, закріпленим у статтях 5, 6 Закону про держнагляд, у яких закріплені процедури та порядок проведення планових та позапланових заходів. Крім того, таке викладення положення нормативно-правового акту знову ж створює для інспектора праці умови для вибіркового застосування, що може мати ознаки корупційної складової.
7. У підпункті 4 пункту 11 проекту Порядку 1 після слів: «залучати працівників правоохоронних органів» текст доповнити словами: «в порядку та на підставах, встановлених законодавством України».
8. У пункті 16 Порядку 1 одним із видів створення перешкод інспектору праці з боку роботодавця пропонується визнати відсутність об’єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцем знаходження (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою проведення відвідування).
Проте, розробником не враховано випадки, коли керівник або уповноважена особа можуть бути відсутніми з об’єктивних причин і не знати про інспекційне відвідування, адже, проектом Порядку 1 не передбачається попереднє повідомлення інспектором праці про інспекційне відвідування.
В такому випадку, проектом Порядку 1, повинна передбачатись пересторога щодо таких випадків та не розцінюватись інспектором праці одразу ж як створення об’єктом відвідування перешкод у діяльності.
Крім того, суб’єкти господарювання не завжди здійснюють діяльність за місцем реєстрації.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону про держнагляд, державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб’єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Тому, пропонуємо положення пункту 16 Порядку 1 привести у відповідність до вимог частини першої статті 4 Закону про держнагляд.
9. Відповідно до абзацу другого частини другої статті 8 Закону про держнагляд, органи державного нагляду (контролю) та їх посадові особи під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) зобов’язані, зокрема, повно, об’єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом.
Тому, вважаємо, що з цим законодавчим положенням не узгоджується пропозиція розробника, закріплена у пункті 11 проекту Порядку 1, де, зокрема, пропонується, що інспектори праці мають право наодинці ставити керівнику та/або працівникам об’єкта відвідування запитання, що стосуються законодавства про працю. На наш погляд, такі положення складають всі передумови для створення корупційного середовища у взаємовідносинах між інспектором праці та керівником об’єкта відвідування.
10. По тексту проекту Порядку 1 прослідковується неврахування частини першої статті 6 Закону про держнагляд, зокрема, в частині того, що під час проведення позапланового заходу з’ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов’язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю). А частиною п’ятою статті 7 Закону про держнагляд встановлено, що перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов’язані пред’явити керівнику суб’єкта господарювання-юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб’єкту господарювання копію посвідчення (контролю).
Натомість, у тексті проекту Порядку 1 передбачається зворотне. Наприклад, у пункті 9 проекту Порядку 1 пропонується, що саме на вимогу суб’єкта відвідування або уповноваженої ним посадової особи інспектор праці надає копію відповідного направлення на проведення інспекційного відвідування. Тобто, положеннями проекту документу розробник пропонує обов’язок інспектора праці ознайомити об’єкта відвідування з колом питань, які підлягають перевірці, як це встановлено Законом про держнагляд, замінити на його право, що, в свою чергу, може призводити до порушення законних інтересів та прав об’єкта відвідування та створювати умови для вчинення корупційних правопорушень.
11. Крім цього, пропонуємо розробити та встановити додатки до проекту Порядку 1:
- Основні вимоги до оформлення повідомлення правоохоронних органів про порушення законодавства про працю;
- Порядок залучення для участі в інспекційних відвідуваннях представників організацій профспілок та їхніх об’єднань, члени яких працюють у об’єкта відвідування, організацій роботодавців та їхніх об’єднань, оскільки, відповідно до пункту 7 проекту Порядку 1, розробник пропонує залучати таких представників громадського контролю до інспекційних відвідувань;
- Порядок подання заяви (звернення) про оскарження припису або вимоги інспектора праці до керівництва відповідного територіального органу Держпраці та до керівництва Держпраці та процедуру розгляду таких заяв (звернень).
12. Статтею 21 Конвенції № 81 передбачено, що у щорічному звіті, який публікує центральний орган інспекції, висвітлюються нижченаведені та всі інші питання, які стосуються справи, настільки, наскільки вони підпадають під контроль зазначеного органу:
a) законодавство щодо діяльності служби інспекції; b) персонал служби інспекції праці; c) статистичні дані щодо підприємств, які підлягають інспекції, та кількість працівників, зайнятих на цих підприємствах; d) статистичні дані про інспекційні відвідування; e) статистичні дані про порушення та про накладені стягнення; f) статистичні дані про нещасні випадки на виробництві; g) статистичні дані про професійні захворювання.
Схожі положення містяться і у статті 27 Конвенції № 129.
Відтак, з метою прозорості діяльності інспекторів праці, у проекті Порядку 1 обов’язково потрібно врахувати положення статті 21 Конвенції № 81 та статті 27 Конвенції № 129, передбачивши обов’язок Держпраці та її територіальних органів щорічно на власному вебсайті в мережі Інтернет та в інших друкованих засобах масової інформації висвітлювати статистичні дані: 1) щодо підприємств, які підлягають інспекції, та кількість працівників, зайнятих на цих підприємствах; 2) статистичні дані про інспекційні відвідування; 3) статистичні дані про порушення та про накладені стягнення.
2. Щодо зауважень та пропозицій до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю».
Розробник пропонує змінити редакцію пункту 2 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509, встановивши, що штрафи можуть бути накладені на підставі, зокрема, акта, складеного за результатами заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю, у ході якого виявлено факти використання праці неоформлених працівників, акта перевірки ДФС, її територіального органу, в ході якої виявлені порушення законодавства про працю тощо.
По-перше, вважаємо, що процедура складення акта за результатами заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю, у ході якого виявлено факти використання праці неоформлених працівників та накладення штрафу за цей вид порушення, має відбуватись в межах процедури, передбаченої у проекті Порядку 1, оскільки, вважаємо, використання праці неоформлених працівників є порушенням законодавства про працю.
По-друге, повноваження Державної фіскальної служби України закріплені у положенні про цю службу, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 № 236, та, в якому не передбачено права ДФС здійснювати контроль за дотриманням законодавства про працю. ДФС, відповідно до цього положення, реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань єдиного внеску. Відтак, вважаємо, що ДФС не може здійснювати контроль за дотриманням законодавства про працю та робити висновки про порушення законодавства про працю у своїх актах, які, в подальшому, будуть підставою для накладення на суб’єктів господарювання штрафних санкцій. На наш погляд, у разі виявлення ознак порушення законодавства про працю, ДФС має право інформувати про ці випадки Держпраці, які, в свою чергу, і здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю. Саме такі підходи взаємодії між Держпраці та ДФС у сфері протидії порушенням законодавства про працю і сам розробник пропонує закріпити у п. 5 проекту Порядку 1.
Відтак, вважаємо, що проект Постанови та додатки до нього потребують суттєвого доопрацювання, приведення їх положень у відповідність до вимог законодавства, зокрема, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контрою) у сфері господарської діяльності», тощо. А тому, прийняття проекту Постанови у запропонованій редакції є передчасним.
Враховуючи вищенаведене, закликаємо Державну регуляторну службу України прийняти рішення про відмову у погодженні проекту Постанови у запропонованій редакції та направити розробнику на доопрацювання.
Голова Правління
Інтернет Асоціації України О. Федієнко