Лист №14 від 26.01.2017 щодо зауважень та пропозицій до проекту постанови КМУ «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу Законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»

26.01.2017
Вихідні реквізити: 
№14
Відправник: 
ІнАУ, Інтернет Асоціація України
Отримувач: 
Державна служба України з питань праці

 

Державна служба Україниз питань праці

вул. Десятинна, 14, м. Київ, 01025

 

Копія: Державна регуляторна служба України

вул. Арсенальна, 9/11, м. Київ, 01011

 

 

Вих. №14

від «26» січня 2017 року

 

Зауваження та пропозиції до проекту постанови

КМУ «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу

Законів про працю України та статті 34 Закону

України «Про місцеве самоврядування в Україні»

 

Інтернет Асоціація України (далі – ІнАУ) висловлює Вам свою повагу та звертається з наступного приводу.

На веб-сайті Державної служби України з питань праці (далі – Держпраці) у розділі «Діяльність» підрозділ «Регуляторна діяльність» 11.01.2017 оприлюднений проект постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу Законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – проект Постанови), спрямований, як зазначено в Аналізі регуляторного впливу, на запровадження механізмів легалізації зайнятості та заробітної плати у зв’язку із делегуванням органам місцевого самоврядування повноважень із здійснення контролю у сфері зайнятості та оплати праці.

Проектом Постанови пропонується затвердити:

Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення (далі – проект Порядку1);

Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення (далі – проект Порядку2);

Методичні рекомендації щодо забезпечення здійснення виконавчими органами міських рад міст обласного значення, об’єднаних територіальних громад повноважень, передбачених частиною третьою статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – проект Методичних рекомендацій);

Положення про порядок видачі посадовим особам виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад посвідчень інспектора праці.

та внести до зміни до деяких постанов Кабінету Міністрів України.

 

            ІнАУ, ознайомившись та здійснивши ретельний аналіз проекту Постанови, надає розробнику наступні зауваження та наполягає на їх неухильному врахуванні в остаточній редакції документу.

 

I. Щодо зауважень та пропозицій до проекту Порядку1.

1. Як зазначено у пункті 1 Порядку1 цей Порядок розроблено, зокрема, з дотриманням норм конвенцій Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі (далі – Конвенція № 81) та № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві (далі – Конвенція № 129).

Проте, у тексті проекту Порядку1 не враховано суттєві положення зазначених нормативно-правових актів, якими, зокрема, визначається про необхідність:

вжиття необхідних заходів задля залучення до роботи інспекції належним чином кваліфікованих експертів та спеціалістів з метою забезпечення законодавчих умов з метою забезпечення застосування правових норм щодо охорони здоров’я та безпеки працівників під час їх роботи, тощо (стаття 9 Конвенції № 81);

повідомлення інспекторами праці про свою присутність під час інспекційного відвідування роботодавця чи його уповноваженого представника, якщо таке повідомлення не завадить виконанню їх обов’язків (частина друга статті 12 Конвенції № 81).

Зазначені положення повинні бути враховані у проекті Порядку1.

 

2. У пункті 1 Порядку1 зазначено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення здійснюють інспектори праці шляхом проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань.

 У зв’язку з цим, у проекті Порядку1 потрібно встановити визначення термінів «інспекційне відвідування» та «невиїзне інспектування», оскільки чинне законодавство України не оперує такими поняттями та повноваженнями контролюючих органів при виконанні таких функцій.

При неврахуванні зазначеної пропозиції, вважаємо, що будуть встановлені прямі ризики для вчинення корупційних правопорушень.

 

3. Абзацом 1 пункту 4 проекту Порядку1 передбачено, що інспекційні відвідування проводяться за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю та зайнятість населення. Абзацом 2 пункту 4 проекту Порядку1 передбачено, що інспекційні відвідування проводяться за зверненням фізичної особи, відносно яких порушено правила оформлення трудових відносин.  

Однак, у проекті Порядку1 потребує  встановлення чітких вимог до форми звернення (письмове, усне) та вимоги до його оформлення (зокрема, в чому саме полягають основні претензії найманого працівника до суб’єкта господарювання, тощо).

Така процедура необхідна задля уникнення безпідставних інспекційних відвідувань інспекторами праці роботодавців, в т.ч. за необґрунтованими та анонімними зверненнями. Зазначене також унеможливить нанесення збитків суб’єктам господарювання шляхом здійснення незаконних або «замовних» інспекційних відвідувань інспекторами праці.

 

4. Абзацом 4 пункту 4 проекту Порядку1 передбачено, що інспекційні відвідування проводяться, зокрема, за повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю та зайнятість населення.

Відтак, з метою недопущення проведення безпідставних інспекційних перевірок роботодавців, у проекті Порядку1 необхідно чітко виписати вимоги до повідомлення правоохоронних органів, в тому числі, хто має право підпису таких документів. В письмовому зверненні також мають бути чітко виписані дії, які встановлено правоохоронним органом в частині порушення законодавства про працю та зайнятість населення з конкретизацією даних посадових осіб, які ймовірно вчинили порушення, а також вказівкою конкретних положень, статті закону чи нормативно-правового акту, у порушенні якого є підозра у правоохоронного органу.

 

5. У абзаці 6 пункту 4 проекту Порядку1 встановлено, що рішення про доцільність проведення відповідних заходів з підстав, визначених підпунктами 5,6 пункту 4 та пунктом 5 цього Порядку, приймає керівництво органу контролю.

Необхідно вказати перелік посад осіб, які мають право, відповідно до власних повноважень, приймати рішення про проведення інспекційних перевірок інспектором праці, оскільки Положення про Державну службу України з питань праці, затверджене постановою КМУ від 11.02.2015 № 96 (із змінами) (далі – Положення про Держпрацю), не містить роз’яснення виразів «керівництво органу контролю».

Зазначене сприятиме виключно встановленню прозорості та зрозумілості дій державного органу, оскільки суб’єкт господарювання також не зобов’язаний з’ясовувати хто є «керівництвом органу контролю» та чи є особа, яка підписала рішення про доцільність проведення відповідних заходів, таким «керівництвом» чи ні.

 

6. У пункті 4 проекту Порядку1 встановлено, що звернення працівників, роботодавців і фізичних осіб, відносно яких порушено правила оформлення трудових відносин, може бути подане через уповноваженого представника.

У проекті Порядку1 необхідно конкретизувати, хто саме, у даних правовідносинах, може бути «уповноваженим представником», тобто, це адвокат, інші особи за довіреністю, а також які межі прав, обов’язків, відповідальності уповноваженого представника, у разі нанесення збитків суб’єкту господарюванню завідомо неправдивими повідомленнями.

 

7. У пункті 6 проекту Порядку1 зазначено, що інспектор праці самостійно приймає рішення про необхідність відвідування роботодавця з метою інформування його та працівників про найбільш ефективні способи дотримання законодавства про працю та зайнятість населення, моніторингу стану його дотримання, у тому числі щодо оформлення трудових відносин.

Разом з цим, вважаємо, що наділення інспектора праці такими одноосібними повноваження несе прямий ризик вчинення корупційних діянь.

Крім цього, ані чинне законодавство, ані запропоновані проектом Постанови зміни до законодавства, не наділяють інспектора праці повноваженнями приймати та підписувати документи (рішення) від імені Держпраці або її територіального органу.

Відтак, пункт 6 із змісту проекту Порядку1 виключити.

 

8. У пункті 11 проекту Порядку1 потрібно скоротити тривалість інспекційного відвідування на термін не більше п’яти робочих днів та без права продовження.

До того ж, у абзаці другому пункту 11 проекту Порядку1 взагалі не зазначено термін, на який може бути продовжено тривалість інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, не конкретизовано, що таке «обґрунтована пропозиція інспектора праці».

На нашу думку, якщо роботодавець не чинить перешкод у здійсненні законних дій інспектором праці, то «обґрунтована пропозиція» про продовження тривалості інспекційного відвідування може бути викликана виключно некваліфікованими діями інспектора праці.

Відтак, пункт 11 проекту Порядку1 потребує суттєвого доопрацювання, а абзац другий пункту 11 проекту Порядку1 необхідно виключити із тексту.

Крім цього, проектом Порядку1 обов’язково потрібно врегулювати можливу для роботодавця ситуацію, регламентувати його права та обов’язки у випадках, коли одночасно буде здійснюватися два та більше інспекційних відвідування або невиїзних інспектування різними інспекторами праці, адже, за змістом проекту Порядку, таке вбачається можливим.

 

9. Абзацом 5 пункту 6 Положення про Держпраці визначено, що, для виконання покладених на неї завдань має право, безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об’єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці.

Таким чином, нормативно-правовий акт визначає право інспектора праці на: 1) безперешкодне проведення; 2) відповідно до вимог закону; 3) без попереднього повідомлення; 4) в будь-яку робочу годину доби здійснити перевірки, зокрема, виробничих, службових, адміністративних приміщень та об’єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю.

Проте, законодавством України не визначено право будь-якого контролюючого органу «самостійно, безперешкодно, без попереднього повідомлення проходити» до приміщення суб’єкта господарювання, якого здійснюється перевірка, та без врахування можливості режимності, секретності діяльності, як це намагається узаконити Держпраці у проекті Порядку.

Крім цього, у статті 12 Конвенції № 81 зазначено, що інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право: безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити  на  будь-яке  підприємство, яке підлягає інспекції; проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції.

Відтак, положення абзацу 1 пункту 12 проекту Порядку1 повністю не відповідають абзацу 5 пункту 6 Положення про Держпраці, статті 12 Конвенції № 81 та іншому чинному законодавству, направлені на грубе порушення прав, майна, власності суб’єкта господарювання, відносно якого буде здійснюватися «інспекційне відвідування» та потребує приведення у відповідність до законодавства.

 

Аналогічне зауваження стосується також і до абзацу 2 п.п.3.6 Розділу 2 проекту Методичних рекомендацій.

 

10. У абзаці 4 пункту 12 проекту Порядку1 визначити:

«на залучення працівників правоохоронних органів, в порядку та на підставах, встановлених законодавством України».

 

11. Пункт 14 проекту Порядку1 почати речення зі слова «Законна…» (далі – по тексту).

 

12. У статті 15 Конвенції № 81 зазначено, що з урахуванням винятків, які можуть бути передбачені національним законодавством, інспекторам праці:
a) забороняється  мати  пряму або непряму заінтересованість у справах підприємств, які перебувають під їхнім контролем;
b) ставиться за обов'язок, під загрозою відповідних штрафів або дисциплінарних  заходів,  не  розголошувати, навіть після залишення  посади,  виробничі або комерційні таємниці чи виробничі процеси, з якими вони могли ознайомитися під час виконання своїх обов'язків;
c) слід вважати абсолютно конфіденційним джерело  будь-якої скарги,  доведеної  до  їхнього відома,  на недоліки або порушення правових норм і утримуватися від повідомлення роботодавцю або його представнику про те, що інспекційне відвідування було проведене у 

зв'язку з отриманням такої скарги. 
Схожі положення містяться і у статті 20 Конвенції № 129.

Проте, у проекті Порядку1 відсутні:

  • заборона для інспектора праці здійснювати інспекційні відвідування чи невиїзні інспектування у разі прямої або непрямої заінтересованості у справах роботодавця, зокрема, випадки можливої заінтересованості;
  • види відповідальності інспектора праці в т.ч. межі матеріальної відповідальності, у разі порушення ним обов’язку, вказаного у абзаці 5 пункту 15 проекту Порядку1.

Вважаємо, що встановлення зазначених обмежень для інспектора праці матиме стримуючий ефект, упереджуватиме порушення прав суб’єктів господарювання незаконними діями інспекторів праці, на відновлення яких може бути витрачено значно більше часу та фінансових затрат.

 

13. У абзаці 7 пункту 15 проекту Порядку1 необхідно передбачити заборону на вилучення інспектором праці будь-яких оригіналів документів у роботодавця, оскільки на законодавчому рівні така процедура не встановлена.

 

14. У пунктах 18 та 19 Порядку1 одним із видів створення перешкод інспектору праці з боку роботодавця пропонується визнати відсутність об’єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцем знаходження (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою проведення відвідування).

Проте, розробником документу не враховано випадки, коли керівник або уповноважена особа можуть бути відсутніми з об’єктивних причин і не знати про інспекційне відвідування, адже проектом Порядку1 не передбачається попереднє повідомлення інспектором праці про інспекційне відвідування.

В такому випадку, проектом Порядку1, повинна передбачатись пересторога щодо таких випадків та не розцінюватись інспектором праці як створення об’єктом відвідування перешкод у діяльності.

 

15. Відповідно до пункту 30 проекту Порядку1, припис або вимога інспектора праці можуть бути оскаржені в десятиденний строк з дати їх отримання до керівництва відповідного територіального органу Держпраці, до керівництва Держпраці або до суду.

Враховуючи, що іноді на такий 10-денний строк може припасти значна кількість вихідних та святкових днів, що може завадити суб’єкту господарювання кваліфіковано та мотивовано підготувати скаргу або позов, пропонуємо встановити 15-денний строк з дати отримання або 10 робочих днів, що встановлюватиме суб’єкту господарювання гарантоване право на оскарження припису або вимоги інспектора праці.

 

16. Також, додатками до проекту Порядку1 пропонуємо розробити та встановити:

 Порядок оформлення звернення працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю та зайнятість населення до Держпраці та її територіальних органів;

Основні вимоги до оформлення повідомлення правоохоронних органів про порушення законодавства про працю та зайнятість населення;

Порядок залучення для участі в інспекційних відвідуваннях представників організацій профспілок та їхніх об’єднань, члени яких працюють у об’єкта відвідування, організацій роботодавців та їхніх об’єднань;

Порядок подання заяви (звернення) про оскарження припису або вимоги інспектора праці до керівництва відповідного територіального органу Держпраці та до керівництва Держпраці та процедура розгляду таких заяв.

 

17. Статтею 21 Конвенції № 81 передбачено, що у щорічному звіті, який публікує центральний орган інспекції, висвітлюються нижченаведені та всі інші питання, які стосуються справи, настільки, наскільки вони  підпадають під контроль зазначеного органу:

a) законодавство щодо діяльності служби інспекції;

b) персонал служби інспекції праці;

c) статистичні дані щодо підприємств, які підлягають інспекції, та кількість працівників, зайнятих на цих підприємствах;

d) статистичні дані про інспекційні відвідування;

e) статистичні дані про порушення та про накладені стягнення;

f) статистичні дані про нещасні випадки на виробництві;

g) статистичні дані про професійні захворювання.

Схожі положення містяться і у статті 27 Конвенції № 129.

Відтак, з метою прозорості діяльності інспекторів праці, у проекті Порядку1 обов’язково потрібно врахувати положення статті 21 Конвенції № 81 та статті 27 Конвенції № 129, передбачивши обов’язок Держпраці та її територіальних органів щорічно на власному веб-сайті в мережі Інтернет та в інших друкованих засобах масової інформації висвітлювати статистичні дані: 1) щодо підприємств, які підлягають інспекції, та кількість працівників, зайнятих на цих підприємствах; 2) статистичні дані про інспекційні відвідування; 3) статистичні дані про порушення та про накладені стягнення.


 

II. Щодо зауважень та пропозицій до проекту Порядку2.

  1. Назви проекту Порядку1 та проекту Порядку2 ідентичні.

Тому, потребує уточнення назва Порядку2 у відповідності до мети її розроблення та відносин, на врегулювання яких направлений Порядок2.

 

2. У абзацах 2 та 5 пункту 3 проекту Порядку2 потрібно конкретизувати, що таке «недбалість при здійсненні виконавчими органами міських рад обласного значення та об’єднаних територіальних громад повноважень» та «неефективне здійснення контрольних повноважень» з метою зрозумілого та однозначного їх застосування.

 

3. Пунктом 9 проекту Порядку2 передбачено, що уповноваженій посадовій особі на час проведення виїзної перевірки надається робоче місце, обладнане належним чином, право користування телефонним зв’язком, розмножувальною технікою, іншими послугами технічного характеру, необхідними для реалізації повноважень під час перевірки, оформлення матеріалів перевірки, спілкування з посадовими особами об’єкта нагляду (у разі необхідності одержання пояснень).

Проте, об’єкт нагляду може не володіти вільними технічними засобами для їх надання уповноваженій посадовій особі на час проведення виїзної перевірки.

Тому, пропонуємо вказане речення доповнити реченням: «за наявності».  

 

4. У абзаці 2 пункту 11 проекту Порядку2 визначається, що у разі виявлення порушення та/або недбалості, пов’язаної зі здійсненням контрольних повноважень уповноважені посадові особи мають право, зокрема, притягати посадових осіб об’єкта нагляду, до відповідальності за невиконання контрольних повноважень відповідно до законодавства.

У зв’язку з цим, потрібно конкретизувати вид відповідальності.

 

5. Також, додатками до проекту Порядку2 пропонуємо розробити та встановити Порядок подання заяви (звернення) про оскарження вимоги або висновку уповноваженої посадової особи до керівництва відповідного територіального органу Держпраці та до керівництва Держпраці та процедура розгляду таких заяв.

 

III. Щодо зауважень та пропозицій до Порівняльної таблиці до проекту Постанови.

1. Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затверджений постановою КМУ від 17.07.2013 № 509, доповнити положеннями, відповідно до яких штрафи можуть бути накладені на підставі, зокрема, акту документальної виїзної перевірки контролюючого органу у ході якої виявлені порушення законодавства про працю.

Проте, проектом Постанови, такого документу, як акт документальної виїзної перевірки контролюючого орган, не встановлюється.

 

2. Проектом Постанови пропонується доповнити Положення про державну службу з питань праці, затвердженого постановою КМУ від 11.02.2015 № 96 положеннями, відповідно до яких Держпраці відповідно до покладених на неї завдань матиме право проводити моніторинг у сфері оплати праці в частині своєчасної і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплати праці.

Проте, таке доповнення до діючого нормативно-правового акту можливе лише за умови одночасного прийняття документу, який визначатиме механізми, права та обов’язки Держпраці та роботодавців при здійсненні моніторингу.

У разі неприйняття такого документу, пропонуємо виключити зазначені повноваження із тексту.

 

IV. Проектом Постанови пропонується визнати такою, що втратить чинність постанову Кабінету Міністрів України від 17.11.2010 № 1059 «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб’єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)» зі змінами.

Проте, у проекті Порядку, навзаєм зазначеній постанові Кабінету Міністрів України, не наведено жодного логічного критерію, періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю) органами Держпраці, направленого на недопущення перевищення повноважень та компетенції інспекторами праці при здійсненні, зокрема, інспекційних відвідувань.

Відтак, проект Постанови в обов’язковому порядку має встановлювати періодичність інспекційних відвідувань або інші механізми та періодичність перевірок, які убезпечуватимуть роботодавця від «самостійного цілодобового відвідування» інспекторами праці приміщень роботодавця, які, не виключно, що можуть бути незаконними, упередженими та свавільними.

 

Відтак, проект Постанови та додатки до нього потребують суттєвого доопрацювання, приведення їх положень у відповідність до вимог чинного законодавства, зокрема, врахування повноважень та компетенції Держпраці, визначеної Положенням про Держпрацю та регламентованих Конституцією України, законами України «Про центральні органи виконавчої влади», «Про державну службу», як центральному органу виконавчої влади, який реалізує державну політику, зокрема, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, а також вимог Конвенцій № 81 та № 129.

А тому, прийняття проекту Постанови з додатками у запропонованій редакції є передчасним.

 

Крім зазначеного, закликаємо Державну регуляторну службу України прийняти рішення про відмову у погодженні проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу Законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у запропонованій редакції та направити розробнику на доопрацювання.

 

 

 

 

Голова Правління

Інтернет Асоціації України                                                                               О. Федієнко