Лист №133/1-8 від 11.08.2016 щодо проекту Закону України реєстраційний № 4032а від 19.07.2016

11.08.2016
Відправник: 
ІнАУ, Інтернет Асоціація України

Голові Комітету з питань правової політики та правосуддя

Князевичу Р.П.

 

Голові Комітету з питань інформатизації та зв'язку

Данченку О.І.

 

Голові Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування

Власенку С.В.

 

Голові Комітету з питань промислової політики та підприємництва

Галасюку В.В.

 

Голові Комітету з питань економічної політики

Іванчуку А.В.

 

Голові Комітету з питань бюджету

Павелку А.В.

 

Голові Комітету з питань запобігання і протидії корупції

Соболєву Є.В.

 

Голові Комітету з питань європейської інтеграції

Іоновій М.М.

 

Вих. №133/1-8

від «11» серпня 2016 р.

 

Щодо проекту Закону України

реєстраційний № 4032а від 19.07.2016

 

У Верховній Раді України 19.07.2016 за № 4032а зареєстровано проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо організації діяльності Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, інших державних органів та уповноважених державою суб’єктів господарювання з метою приведення їх до чинної Конституції України» (далі – проект Закону), внесений народними депутатами України Тарутою С.О. Кіршом О.В., Чумаком В.В., Козаченком Л.П.

Як зазначено у пояснювальній записці, проект Закону спрямований на приведення законодавства у відповідність до чинної Конституції України та оптимізацію діяльності Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, інших державних органів та уповноважених державою суб’єктів господарювання, направлений на оптимізацію процедур утворення, реорганізації та ліквідації інших центральних органів виконавчої влади, розподілу функцій між ними, процедур призначення на посади та звільнення з посади заступників міністрів. Проектом Закону пропонується внесення зміни до ряду законів України, зокрема, до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Закону України «Про природні монополії», Господарського кодексу України, Закону України «Про телекомунікації» тощо.

Інтернет Асоціацією України (далі – ІнАУ) опрацьовано проект Закону у зв’язку з чим надаємо зауваження та пропозиції до окремих його положень.

 

I. Зауваження та пропозиції до проекту змін до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (далі – Закон).

1) Частину другу статті 1 Закону пропонується викласти в редакції, відповідно до якої міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику у сферах своєї компетенції, інші центральні органи виконавчої влади виконують визначені законом функції.

В противагу існуючій редакції норми Закону, законопроектом закладено інші принципи визначення поняття центральних органів виконавчої влади. Тому, задля однозначного розуміння, потрібно конкретизувати, яким саме законом, іншим нормативно-правовим актом буде визначатись компетенція міністерства та функції інших центральних органів виконавчої влади.

 

2) Статтю 5 Закону пропонується викласти в новій редакції, доповнивши абзацом, відповідно до якого інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням члена Кабінету Міністрів України з урахуванням необхідності реалізації законів, недопущення дублювання повноважень і запобігання конфліктам інтересів.

Відтак, необхідно конкретизувати процедуру подання члена Кабінету Міністрів України до Кабінету Міністрів України щодо утворення, реорганізації та ліквідації певного центрального органу виконавчої влади, оскільки, на сьогодні, це є компетенцією Прем’єр-міністра України. Крім цього, пропонуємо після слів «члена Кабінету Міністрів України», доповнити, «який спрямовує діяльність у певній сфері господарювання».

 

3) Відповідно до запропонованих законопроектом змін до частини третьої статті 5 Закону, утворення, реорганізація та ліквідація міністерств, розподіл функцій між ними здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України у такий спосіб, щоб жодне із питань державної політики не залишалося поза компетенцією членів Кабінету Міністрів України.

Разом з цим, таке викладення тексту Закону потребує уточнення та конкретизації переліку напрямків та питань державної політики. В противному разі, ці положення Закону залишаться декларативними.

 

4) Статтю 5 Закону пропонується доповнити частиною четвертою, відповідно до якої утворення, реорганізація та ліквідація міністерств, інших центральних органів виконавчої влади здійснюються з урахуванням необхідності ефективного використання державних ресурсів та забезпечення належного матеріально-технічного забезпечення працівників цих органів.

Разом з цим у тексті проекту Закону не розкрито, що мається на увазі під поняттями «необхідність ефективного використання державних ресурсів» та «забезпечення належного матеріально-технічного забезпечення працівників цих органів». Тобто, це принципи самоокупності діяльності, зокрема, інших центральних органів виконавчої влади тощо? Тому, зазначене положення законопроекту потребує конкретизації та розширення його змісту задля однозначного розуміння особами, якими цей закон застосовуватиметься, у разі прийняття запропонованих змін.

 

5) Відповідно до пункту 1 статті 7 запропонованої у законопроекті редакції Закону, із метою виконання своїх завдань міністерство здійснює, зокрема, функцію систематичного моніторингу стану справ та оцінки впливу політики у сфері компетенції міністерства.

По-перше, з прийняттям нової редакції статті 7 Закону, яка на сьогодні встановлює перелік завдань міністерства, не вирішиться питання встановлення вичерпного переліку завдань міністерств, а пропонується встановити функції міністерств, тому, недоречним є і посилання на завдання у тексті статті 7.

По-друге, чинне законодавство, в т.ч. і Розділ VI Конституції України, не визначають переліку та обсягу таких повноважень міністерства, як системний моніторинг стану справ та оцінка впливу політики у сфері. Взагалі таке повноваження (функція) міністерства чинним законодавством не передбачені. Відтак, впровадження таких функцій міністерства може вплинути на виконання додаткових зобов’язань суб’єктами господарювання у вигляді надання інформації, звітів, тощо, що, відповідно може призводити до ущемлення їх прав та інтересів.

 

6) Запропонованими законопроектом змінами до пунктів 9 та 10 статті 7 Закону до функцій міністерства віднесено розробку проектів законів та підзаконних актів, забезпечення їх ухвалення Кабінетом Міністрів України, а також Президентом України та Верховною Радою України відповідно до їхніх конституційних повноважень; здійснення інших функцій, визначених законами України.

Разом з цим, ані даний законопроект, ані інші законодавчі акти не встановлюють для Кабінету Міністрів України процедуру забезпечення ухвалення законів та підзаконних актів Президентом України та Верховною Радою України відповідно до їхніх конституційних повноважень.

 

7) Відповідно до змін до частини четвертої статті 9 Закону, у випадках, визначених міністром, заступники міністра дають обов'язкові для виконання державними службовцями та працівниками апарату міністерства та його територіальних органів (у разі утворення) доручення.

Разом з цим, вважаємо формулювання «у випадках, визначених міністром» у тексті Закону та, відповідно, встановлення вказівки повноважень для заступника міністра   може нести ризики та певну корупційну складову. Відтак, повністю увесь перелік повноважень як міністра, так і його заступників має бути чітко регламентований та відповідати нормам законодавства, не мати відсилань на «випадки», не регламентовані законодавчими актами України. 8) Відповідно до редакції частини першої статті 16 Закону центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання визначених законом функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, а також інші центральні органи виконавчої влади. Необхідно навести вичерпний перелік інших центральних органів виконавчої влади, які можуть функціонувати в країні. II. Зауваження та пропозиції до проекту змін до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (далі Закон).Проектом Закону запропонована нова редакція пункту 7 статті 21 Закону, якою, зокрема, пропонується встановити, що Кабінет Міністрів України призначає на посаду та звільняє з посади відповідно до закону членів колегіальних центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України. Разом з цим, ані чинне законодавство України, ані положення проекту Закону не розкривають поняття «колегіальні центральні органи виконавчої влади», окрім Кабінету Міністрів України. Відтак, змінами до Закону закладається можливість створення колегіальних центральних органів виконавчої влади. III. Зауваження та пропозиції до проекту змін до Закону України «Про природні монополії» (далі Закон).1) Новою редакцією статті 11 Закону пропонується зміна підпорядкування Національних комісій регулювання природних монополій. Так, відповідно до положень діючого Закону Національні комісії регулювання природних монополій підпорядковуються Президенту України, а проектом Закону пропонується їх підпорядкування Верховній Раді України. Разом з цим, вичерпний перелік повноважень Верховної Ради України, як єдиного органу законодавчої влади в Україні, викладено у статті 85 Конституції України та серед яких відсутні повноваження щодо утворення, реорганізації чи ліквідації державних колегіальних органів, якими є Національні комісії регулювання природних монополій, призначення або звільнення з посад Голови, членів цих комісій. Відтак, запропоновані проектом Закону зміни не врегульовують питання відповідності Конституції України та правомочності створення Національних комісій регулювання природних монополій.Крім зазначеного, відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України, як вищий орган у системі органів виконавчої влади України, здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Статтею 21 цього Закону встановлено, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.Запропоновані проектом Закону зміни до чинних законів України не відносять державні колегіальні органи до системи органів виконавчої влади.Відтак, повноваження Кабінету Міністрів України щодо затвердження положень про Національні комісії регулювання природних монополій, як це запропоновано у проекті Закону змінами до частини першої статті 11 Закону, поза межами чинного законодавства України.  2) Змінами до пункту 10 частини другої статті 11 Закону передбачається, що Голова комісії подає до Верховної Ради України пропозиції щодо призначення на посади та звільнення з посад членів комісії.Разом з цим, змінами до частини другої статті 11 Закону передбачається інша процедура, відповідно до якої Голова, члени комісії призначаються на посади та звільняються з посад рішенням Верховної Ради України за поданням профільного Комітету Верховної Ради України. Призначення на посаду члена Комісії здійснюється за результатами відкритого конкурсного відбору на зайняття цієї посади. Організацію та проведення конкурсного відбору здійснює конкурсна комісія, склад якої визначається Верховною Радою України за поданням профільного Комітету Верховної Ради України.Відтак, у проекті Закону запропоновані зміни до пункту 10 частини другої статті 11 Закону та до частини другої статті 11 Закону не узгоджуються між собою в тому числі, не враховано принцип призначення на посади Голови та членів Національні комісії регулювання природних монополій на принципах конкурсного відбору. IV. Щодо зауважень та пропозицій до проекту змін до статті 191 Господарського кодексу України.Відповідно до змін, запропонованих до цієї статті державні регульовані ціни запроваджуються Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень у встановленому законодавством порядку.

Разом з цим, ані Конституція України, ані закони та нормативно-правові акти України не розкривають єдиного поняття, статусу та повноважень державних колегіальних органів.

Відповідно до статті 13 Закону України «Про природні монополії» до функцій Національних комісій регулювання природних монополій належить, зокрема, формування у відповідних сферах природних монополій цінової політики.

Таким чином, законодавство України чітко не наділяє державні колегіальні органи правом встановлення цін на товари, послуги, роботи. Відтак, виникає необхідність внесення зміни до Конституції України та інших законодавчих актів шляхом закріплення положень, які надаватимуть державним колегіальним органам право встановлення цін.

 

На сьогодні також є чинним Закон України «Про ціни і ціноутворення», який визначає основні засади цінової політики і регулює відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення.

Відтак, за умов внесення змін до статті 191 ГК України, потребують аналогічних змін і положення Закону України «Про ціни і ціноутворення».

 

V. Зауваження та пропозиції до проекту змін до Закону України «Про телекомунікації» (далі Закон).

Запропонована редакція статті 17 Закону України «Про телекомунікації» створює нові правові колізії з існуючими статтею 18 «Повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації», статтею 20 «Склад, порядок призначення членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації» Закону України «Про телекомунікації».

У цьому листі вже надано ряд зауважень до проекту Закону щодо внесення змін до окремих положень Закону України «Про природні монополії», зокрема, які регулюють підпорядкованість державних колегіальних органів тощо.

 

1) Крім того, бажано, з огляду на потребу підвищення ефективності діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації та створення умов для її функціонування відповідно до вимог Європейських директив, додати до законопроекту наступні положення:

а) Стосовно статусу.

Голова та члени Національної комісії, працівники його апарата є державними службовцями.

б) Стосовно конкурсної комісії.

1. Кандидати на посади Голови та членів Національної комісії призначаються конкурсною комісією Верховної Ради України за результатами проведення конкурсу.2. Конкурс проводиться відповідно до положення про проведення конкурсу з добору кандидатів на посади Голови і членів Національної комісії та відповідно до регламенту роботи конкурсної комісії, які затверджуються Верховною Радою України.3. Створення, відбір членів конкурсної комісії та їх призначення проводиться відповідно до положення про конкурсну комісію, яке затверджується Верховною Радою України.4. До складу конкурсної комісії залучаються особи, які мають повну вищу (профільну, економічну або юридичну) освіту, є визнаними фахівцями у сфері телекомунікацій та поштового зв’язку, мають високу кваліфікацію і значний досвід роботи на керівних посадах в галузі зв’язку України або закордонної країни, а також бездоганну професійну репутацію.5. Претенденти до складу конкурсної комісії висуваються органами державної влади, професійними асоціаціями у сфері галузі зв’язку та громадськими організаціями.6. Кандидати на посади Голови і членів Національної комісії повинні відповідати вимогам, які викладені у законі, та представити для публічного обговорення проект власної стратегії розвитку регулювання сфери телекомунікацій та поштового зв’язку.Претенденти на посади Голови і членів Національної комісії висуваються органами державної влади, професійними асоціаціями у сфері галузі зв’язку та громадськими організаціями, а також в порядку самовисування.в) Стосовно вимог до кандидатів на посади голови і членів національної комісії.1. Головою та членом Національної комісії можуть бути громадяни України, які мають повну вищу (профільну, економічну або юридичну) освіту та знання однієї або більше іноземних мов, досвід роботи на керівних посадах у галузі зв’язку не менше чотирьох років упродовж останніх десяти років.2. Голова, члени Національної комісії не можуть бути власниками корпоративних прав операторів електронних комунікацій, операторів поштового зв’язку, виробників або постачальників технічних засобів електронних комунікацій, діяльність яких відповідно до цього Закону та інших законів регулюється Національною комісією, отримувати від них фінансову або матеріальну винагороду та допомогу чи займати будь-яку посаду, в тому числі на громадських засадах. 

Крім вже наданих зауважень, у частині п’ятій статті 17 Закону, вважаємо надане некоректне тлумачення, щодо статусу НКРЗІ, зазначивши: «НКРЗІ складається із Комісії як колегіального органу та апарату» тобто, слід розуміти що саме Комісія (додаткова структура) є колегіальним органом. Проте, у частині шостій статті 17 та далі по тексту вказується, що НКРЗІ як колегіальний орган утворюється у складі Голови НКРЗІ та шести членів Комісії.

Тому, зазначені положення законопроекту потребують уточнення.

 

2) Частиною дев’ятою статті 17 Закону передбачається, що рішення НКРЗІ приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, у яких мають право брати участь суб'єкти ринку телекомунікацій, інформатизації, користування радіочастотним ресурсом та надання послуг поштового зв'язку і громадські організації.

Наразі, складно встановити, яке саме питання може мати суспільне значення, оскільки будь-яке рішення національного регулятора (за виключенням актів індивідуальної дії) поширюється повністю або на значну частину учасників ринку телекомунікаційних послуг, відтак має важливе суспільне значення. Враховуючи наведене, пропонуємо, навпаки, у Законі встановити перелік питань, які можуть бути проведені тільки у формі закритих слухань на засіданні НКРЗІ. Або, як варіант, врегулювання цього питання залишити у підзаконному нормативно-правовому акті, як, наразі, це встановлено у Регламенті НКРЗІ.

Крім цього, у тексті запропонованих змін до Закону не передбачене право участі у відкритих засідання НКРЗІ представників засобів масової інформації, що потребує виправлення у проекті Закону.

 

Слід зазначити й те, що ані Конституцією України, ані Законом України «Про комітети Верховної Ради України» не встановлена процедура призначення на посади та звільнення з посад Голови та членів НКРЗІ, яка пропонується у законопроекті, зокрема, змінами до частини шостої статті 17 Закону України «Про телекомунікації» та до частини другої статті 11 Закону України «Про природні монополії». Відтак, новації законопроекту у цій частині потребують внесення відповідних змін до законодавства України, яким регламентується діяльність Верховної Ради України та комітетів Верховної Ради України.

 

Враховуючи наведене, ІнАУ вважає недоцільним прийняття Закону, зокрема, в частині внесення змін до законів України «Про природні монополії» та «Про телекомунікації» без внесення відповідних змін до Конституції України. Також потребують суттєвого доопрацювання положення проекту Закону, якими пропонується внесення змін до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та Господарського кодексу України.

Крім цього, доцільно запропоновані зміни до Закону України «Про телекомунікації» внести до законопроектів «Про електронні комунікації», які знаходяться на розгляді у Верховній Раді України.

 

Надані ІнАУ у цьому листі зауваження та пропозиції просимо врахувати при розгляді проекту Закону та прийнятті рішення.

 

 

 

 

З повагою,

 

Голова правління

Інтернет Асоціації України                                                                               О. Федієнко